L’aide alimentaire. Un instrument de la politique mondiale

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L’article « L’aide alimentaire. Un instrument de la politique mondiale » a été écrit par le docteur Otto Matzke, qui occupait jusqu’au début 1974 une position dirigeante au sein de la F.A.O. et dans le programme mondial d’alimentation, et qui était, au moment de la publication de cet article dans le numéro 2/1977 de Politique étrangère, correspondant à Rome de la Neue Ziircher Zeitung pour les problèmes de matières premières et d’alimentation.

La situation critique des années 1972-1974 nous a fait largement comprendre que le monde manque de ressources alimentaires. Depuis lors, de nouveaux slogans ont fait leur apparition, provoquant de nouvelles associations d’idées, telles que « Food power »,
« l’arme du blé », « l’alimentation : arme diplomatique ou politique », etc. On a même évoqué l’idée d’un cartel alimentaire et d’une « puissance agricole » en analogie avec la
« puissance pétrolière ».

Ces spéculations se nourrissent surtout d’une étude du service secret américain, la CIA, d’août 1974, étude très souvent, sinon toujours correctement citée, et où il est dit qu’étant donné la situation alimentaire de plus en plus précaire, particulièrement dans beaucoup de pays en développement, les États-Unis auront une position encore plus dominante sur le marché mondial du blé. Ce rapport dit textuellement : « Ce rôle important de fournisseur de vivres procurera des moyens d’influence accrus (levers of influence). Il posera, d’autre part, des options difficiles et créera peut- être de nouveaux problèmes pour les États-Unis… Les États-Unis se trouveront toujours devant la question difficile de savoir à qui ils doivent livrer leur blé ». Dans ce contexte, le rapport signale le danger que courent les États-Unis de devenir le bouc-émissaire de ceux qui n’obtiennent pas satisfaction, ou peu de satisfaction, quant à leurs demandes d’aide alimentaire.

Ces considérations se fondent sur l’idée que pendant les prochaines années, voire les prochaines décennies, le monde ne connaîtra pas de grands bouleversements climatiques susceptibles d’entraver la production agricole. En considérant comme un donné la pénurie croissante en vivres à cause des changements de climat, l’étude de la CIA dit : « Cela pourrait donner aux États-Unis une plénitude de puissance jamais connue, et peut-être une puissance économique et politique plus grande que celle atteinte au lendemain de la deuxième guerre mondiale ». Dans cet ordre d’idées, l’étude poursuit : « Dans les années de vaches maigres, quand les États-Unis ne pourront pas satisfaire les demandes alimentaires de la plupart des pays importateurs, Washington aurait le pouvoir potentiel de décider de la vie et de la mort (life and death power) des masses d’hommes pauvres. Non seulement les pays en développement pauvres, mais aussi les puissances plus grandes dépendraient, au moins en partie, des importations de vivres en provenance des États-Unis ». Ce sont ces passages qui ont été trop souvent cités hors de leur vrai contexte. Ils se réfèrent à la possibilité d’une grave disette alimentaire, et aux mesures d’entraide qui, dans le débat public animé qui se poursuit aux États-Unis, ont été évoquées sous les noms de « triage » et de « concept du canot de sauvetage » . L’idée du « triage » se réfère au domaine médical militaire : il s’agit, en l’absence de moyens suffisants, d’établir trois catégories – de blessés afin d’aider ceux qui peuvent encore être sauvés, de condamner ceux qui n’ont plus de chance, et de refuser l’intervention à ceux qui n’en ont pas un besoin urgent pour pouvoir survivre. Il en résulte, pour l’alimentation, qu’il faut limiter l’aide à ceux qui possèdent une véritable chance de survie. De même, le concept du « canot de sauvetage » part de l’idée qu’un tel canot n’a qu’une capacité limitée et qu’il faut choisir ceux qu’on veut sauver de la noyade, étant donné que la tentative de les sauver tous équivaudrait au désastre commun.

Des voix autorisées aux États-Unis soulignent que des concepts, comme le « triage » et le
« sauvetage », sont déjà d’actualité. Une aide alimentaire devrait viser à résoudre durablement le problème de la pénurie des ressources, et une simple charité qui n’attaquerait pas le mal à sa racine serait moralement discutable, puisqu’elle accroîtrait la misère au lieu de la réduire. En 1971 déjà, Jay Forrester a déclaré devant le Conseil National des Églises des États-Unis, que les hommes sauvés de la famine se multiplieraient et qu’ainsi une crise encore plus grave menacerait les peuples, l’aide alimentaire ne permettant plus de maîtriser la situation.

Quel est le fondement de ces thèses contenues dans le rapport de la CIA et défendues par les avocats des concepts du triage et du canot de sauvetage ? Quelle est la situation actuelle et comment évoluera-t-elle dans un avenir prévisible ?

La situation actuelle et les perspectives

Les pays disposant d’excédents en vivres ne peuvent pas s’en servir pour exercer une pression ou pour manifester leur puissance politique ou militaire du simple fait qu’il existe d’autres pays tributaires des importations pour nourrir leurs citoyens. Pour que les exportations alimentaires deviennent un instrument de puissance, il faut qu’il y ait pénurie de vivres dans le monde ou pénurie de devises dans les pays dépendant de ces livraisons. Un avantage spécifique autre que celui dont bénéficie, sur le plan commercial, tout détenteur d’excédents, n’existe pas aussi longtemps que l’offre sur le marché mondial suffit pour satisfaire la demande. Même dans la situation où les pays les plus pauvres du Tiers-Monde ne disposent pas de devises pour payer les vivres importées, les conditions permettant d’instaurer entre les fournisseurs et les pays bénéficiaires de l’aide des rapports de dépendance n’existent pas nécessairement. Ces rapports ne peuvent résulter d’une pénurie de vivres, mais uniquement d’un manque de pouvoir d’achat. Au fond, nous sommes confrontés ici à un des aspects multiples du problème de la pauvreté. N’importe quel fournisseur d’aide au développement pourrait donc combler ce manque de pouvoir d’achat, en liant cette aide, comme dans toutes les autres opérations de développement, à certaines conditions. Nous touchons ici toute la problématique de l’aide alimentaire.

Bien que l’année de récolte en cours laisse prévoir globalement un meilleur approvisionnement en vivres, grâce surtout à de bonnes conditions climatiques, il serait prématuré d’en tirer des conclusions concernant la situation des années à venir. Les réserves de blé n’ont toujours pas atteint le niveau de l’année 1972. Selon les dernières estimations, la récolte de blé atteindra cette année un nouveau record avec environ 1,33 milliard de tonnes (contre 1,25 milliard de tonnes pour la récolte passée). C’est notamment la récolte record de l’Union soviétique (223,8 millions de tonnes, contre 140 millions de tonnes en 1975) qui explique ce résultat. Un cinquième de la production mondiale de blé provient de l’Amérique du Nord, les États-Unis à eux seuls en fournissent 17 %. Ces chiffres ne permettent pas de conclure à une position dominante de l’Amérique du Nord et encore moins des États-Unis seuls. Or, il faut aussi tenir compte du commerce mondial du blé, c’est-à-dire des exportations. Pour l’année courante le volume des exportations mondiales de blé atteindra environ 129 millions de tonnes (contre 138 millions pour l’année précédente) ; la moitié est destinée aux pays en développement (y compris la Chine et l’Inde, mais aussi les pays pétroliers riches) et l’autre à l’Europe occidentale et orientale, y compris l’Union soviétique.

L’aide alimentaire : instrument commercial et politique

Aujourd’hui, la place de l’Amérique du Nord, autrement dit, sa « position de puissance », se caractérise par le fait que sur un total de 129 millions de tonnes de blé et de céréales bruts exportés, environ 90 millions de tonnes proviennent de cette région. Une part aussi importante que 70 % des exportations globales assurera sans doute aux Américains du Nord une situation d’oligopole sur le marché mondial. Cependant, il faut apprécier le phénomène en tenant compte des substituts et en premier lieu du riz, et surtout du fait que ces exportations américaines ne représentent plus que 6,7 % de la production mondiale. Autrement dit, si les livraisons provenant de cette région devaient faire totalement défaut, cela ne réduirait la couverture des besoins en blé que de moins de 7 % ; il est donc exagéré, sinon démagogique, de dire que dès aujourd’hui les États-Unis disposent d’un pouvoir comparable à celui des pays exportateurs de pétrole puisque, selon cette thèse, « une grande partie du monde se nourrit du blé importé des États-Unis ».

Par rapport à la production mondiale, l’Amérique du Nord ne couvre que des déficits relativement mineurs, bien qu’environ un tiers du blé produit dans cette région soit exporté.

Cette position nord-américaine et surtout celle des États-Unis sur le marché mondial existe depuis les années cinquante et elle ne s’est guère renforcée pendant les dernières années. Tous les pays en développement qui entretiennent des rapports commerciaux étroits avec les États-Unis consomment aujourd’hui du blé américain, et le véhicule essentiel de ce commerce est constitué par les différents programmes d’aide alimentaire. Ainsi, des pays qui, par tradition, consommaient surtout du riz et des tubercules, se sont adaptés, au cours de décennies d’aide alimentaire, à de nouveaux modes de consommation, ce qui est le résultat très discutable d’une politique ayant des motivations à la fois altruistes et égoïstes. En effet, le fait de pouvoir compter sur une aide assurée pour des décennies entières a eu pour conséquence que beaucoup de pays en développement, et parmi eux, en première ligne, les pays où sévit la famine, ont négligé leur propre agriculture. Bien qu’on tente de minimiser cette situation, il ne faut pas se dissimuler que cette politique a plutôt découragé une relance de la production agricole.

A l’origine, les États-Unis ont accordé une aide alimentaire pour pouvoir se débarrasser de leurs excédents, mais, au fil des ans, d’autres motivations parfois contradictoires s’y sont ajoutées. D’une part, les intérêts commerciaux font qu’on lie l’octroi des dons en espèces à l’achat, par le pays bénéficiaire, du blé excédentaire aux prix du marché, ou à la création d’un marché de consommateurs futurs. D’autre part, les intérêts d’ordre politique jouent — comme pour d’autres formes d’aide — un rôle de plus en plus grand. Or, il n’y a guère de différence de principe entre l’utilisation de l’aide alimentaire comme moyen de pression commerciale, politique ou diplomatique, et l’utilisation des autres formes d’aide à des fins identiques. On pourrait parler d’une « arme du développement » au même titre que d’une « arme alimentaire », et cela est particulièrement vrai pour les cas de l’aide liée. La situation est caractérisée non pas par un manque absolu en vivres, mais par un manque de pouvoir d’achat et donc par la pauvreté des pays concernés.

La crise mondiale de l’alimentation des années 1972-1974 coïncidait avec une période de revirement de la politique américaine qui, dès 1969, avait pour objet de réduire plus ou moins pragmatiquement les gros stocks publics de blé. En 1972, la conjonction d’un recul de la production mondiale, dû aux conditions climatiques, de plus de 35 millions de tonnes, avec des achats massifs de blé par l’URSS ont eu pour effet de diminuer substantiellement les stocks américains. Les États-Unis ont alors réduit très considérablement leur aide, en poussant les ventes commerciales. Le slogan « Food for Peace » fut remplacé par « Food for Cash ». Ce revirement de la politique américaine frappa surtout les pays les plus pauvres qui s’étaient habitués à l’assistance alimentaire. Les États-Unis ont conclu, en octobre 1976, un accord de cinq ans avec l’Union soviétique, qui oblige les Russes à acheter 6-8 millions de tonnes de blé par an et fait dépendre la livraison du blé supplémentaire de l’autorisation expresse de Washington. Ainsi, une régularisation partielle prend la place des à-coups qui, auparavant, désorientaient les marchés. S’agissant du Canada, les contrats d’exportation de blé sont depuis longtemps soumis à l’approbation du « wheat board » qui peut ainsi influencer la fixation des prix. […]

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