Vers un retour de l’autoritarisme en Afrique ?

La rédaction a le plaisir de vous offrir à lire ce second article, « Vers un retour de l’autoritarisme en Afrique ? », écrit par Victor Magnani, chargé de projets au Centre Afrique subsaharienne de l’Ifri, et Thierry Vircoulon, chercheur associé au Centre Afrique subsaharienne de l’Ifri. Il vient de paraître dans notre nouveau numéro de Politique étrangère (n° 2/2019), « La démocratie en Afrique : tours et détours ».

À la suite de la chute du bloc soviétique naissait l’illusion d’une fin de l’histoire, qui devait consacrer le triomphe de la démocratie libérale dans le monde. Elle reposait sur des faux-semblants auxquels contribuait l’Afrique. Au tournant des années 1980 et 1990, la conjonction de facteurs internationaux et nationaux conduisait de nombreux pays africains francophones à organiser des Conférences nationales, préalables à l’ouverture du jeu démocratique. En 1991, le Bénin et la Zambie sont sortis d’une longue période de dictature en organisant leurs premières élections multipartites, qui consacrèrent la victoire de l’opposition. L’Afrique du Sud s’est, elle, libérée du joug de l’apartheid à la faveur d’une transition négociée qui aboutit à l’élection de Nelson Mandela. Mais en Afrique comme ailleurs, la victoire idéologique de la démocratie et du libéralisme n’a pas eu lieu. L’histoire de la démocratie y a connu succès, résistances, avancées et involutions.

Démocratie formelle contre démocratie réelle

Aujourd’hui, en dehors des périodes de conflits civils, tous les pays africains, à l’exception de l’Érythrée et du Swaziland, organisent régulièrement des élections, et se prévalent, du moins dans les textes ou dans les discours, de respecter le cadre normatif de la démocratie. Toutefois, la question de la démocratie en Afrique est souvent victime d’un double réductionnisme : elle est réduite à la dimension électorale – cette dimension étant elle-même réduite au fait de savoir si les élections sont libres, transparentes et régulières. Pour les chancelleries occidentales, la tenue d’élections satisfaisant à ces critères suffit pour décerner un brevet de démocratie. Cette vision réductrice de la démocratie néglige les aspects fondamentaux que sont l’environnement institutionnel (neutralité politique des institutions, état de droit réel et pas seulement théorique, etc.) et, plus généralement, la situation du marché politique (comportements et structures politiques, inclusivité de la citoyenneté, offre politique réelle, rapports de force politiques, etc.).

L’exemple mauritanien montre qu’au-delà de l’exercice électoral, une compréhension fine du fonctionnement d’un système politique dominant, et de sa capacité de résilience dans le temps, sont nécessaires pour qualifier la nature d’un régime. Un des principaux acteurs de la promotion de la démocratie sur le continent africain, l’Union européenne (UE), a fini par prendre en compte la qualité de l’environnement institutionnel dans ses opérations d’observation électorale et ses programmes d’assistance. Mais elle est encore loin d’évaluer l’état du marché politique. Or, si l’on aborde la question de la démocratie au-delà de la perspective classique des élections et des institutions, force est de reconnaître que, depuis dix ans, la tendance de fond est celle d’un retour de l’autoritarisme, qui prend la forme de coups d’État constitutionnels et d’une régression des libertés politiques.

Symboles du retour de formes d’autoritarisme sur le continent, deux pays hier cités comme des démocraties stables, la Tanzanie et la Zambie, connaissent actuellement une régression rapide et inattendue des libertés publiques. Dans ces deux pays le climat politique s’y dégrade, alors que les opposants n’étaient plus harcelés et arrêtés par la police, et que la culture démocratique semblait solidement enracinée depuis l’avènement du multipartisme à la fin du XXe siècle. La Zambie avait fait partie des premiers pays africains à inclure dans sa Constitution la limitation à deux des mandats présidentiels ; et la Tanzanie a longtemps été perçue comme une démocratie exemplaire en Afrique de l’Est. Cependant, les élections de John Magufuli en Tanzanie et d’Edgar Lungu en Zambie en 2015 ont abouti à des virages autoritaires. Ces pouvoirs présidentiels font preuve d’une intolérance à la critique, et utilisent les institutions d’État pour réprimer ouvertement l’opposition. Alors que les prochaines élections doivent avoir lieu en 2020 en Tanzanie, un député du parti au pouvoir vient de suggérer de ne pas organiser de scrutin et de simplement reconduire le président. Sa justification est empreinte du discours habituel des dictatures : le développement est plus important que les élections.

Le développement est plus important que les élections

La partie la plus visible de la vague autoritariste est la série de révisions constitutionnelles qui ont pour but de prolonger les pouvoirs présidentiels en place. Depuis les années 1990, de nombreux États ont inscrit dans leur Constitution une clause limitant à deux le nombre de mandats pour un même président et/ou imposant des limites d’âge. Mais cette règle constitutionnelle a souvent été remise en cause par des dirigeants refusant de s’y soumettre pour garder leur accès à des ressources matérielles et symboliques, ou éviter des poursuites judiciaires. Les suppressions de la limitation du nombre des mandats présidentiels s’apparentent souvent à de véritables coups d’État constitutionnels.

Le président namibien Sam Nujoma a initié cette tendance en 1998, suivi de Gnassingbé Eyadema au Togo en 2002. En 2003, c’est Omar Bongo, président du Gabon, qui fit de même pour pouvoir se présenter pour un sixième mandat. Dans les années qui suivirent, la tendance s’est confirmée, et on assiste, depuis le début du XXIe siècle, à une banalisation de la révision ou de la suppression de cette clause par voie parlementaire ou référendaire, pour permettre aux dirigeants de se maintenir au pouvoir : Cameroun (2008), Djibouti (2011), Congo-Brazzaville (2015), Rwanda (2017), Tchad (2018). Les régimes guinéen et ivoirien risquent de rejoindre cette liste. En Guinée-Conakry, le président Alpha Condé, dont le second mandat arrive à terme en 2020, semble lui aussi prêt à emprunter cette voie, tandis que son collègue ivoirien Alassane Ouattara, dont le mandat arrive aussi à terme en 2020, se déclare encore indécis. Au Sénégal en 2012, au Burundi en 2015, en Zambie en 2018, les présidents en exercice ont obtenu une interprétation juridique favorable de la Constitution qui leur permet de se représenter pour un troisième mandat. En Ouganda, le président Museveni, qui a pris le pouvoir en 1986, a réussi à supprimer à la fois la limitation des mandats en 2006 et la limite d’âge pour la présidence en 2018. Ces modifications ou interprétations constitutionnelles pour maintenir un président en place révèlent que les institutions (parlements, cours constitutionnelles, commissions électorales…) sont aux ordres du pouvoir, et que les principes démocratiques ancrés dans les Constitutions sont loin d’être intouchables.

Cette tentation de jouer les prolongations est particulièrement affirmée et préoccupante dans les régimes où le problème de la succession se fait pressant du fait de l’âge des dirigeants. En 2019, trois chefs d’État sont au pouvoir depuis plus de trois décennies (Teodoro Obiang Nguema Mbasogo en Guinée équatoriale, Paul Biya au Cameroun, Yoweri Museveni en Ouganda), et plus d’une dizaine d’autres depuis plus de dix ans. Au Cameroun, au Congo-Brazzaville, en Ouganda ou en Guinée équatoriale, la question de la succession reste taboue en dépit de l’âge avancé des présidents (Paul Biya 85 ans, Denis Sassou-Nguesso 75 ans, Yoweri Museveni 74 ans et Teodoro Obiang Nguema Mbasogo 76 ans). Depuis octobre 2018, la question se pose également pour le président du Gabon Ali Bongo. Victime d’un accident vasculaire cérébral, il a été absent de son pays pour convalescence durant de longs mois, cette vacance prolongée du pouvoir donnant lieu à une tentative de putsch le 7 janvier 2019.

Ces coups d’État constitutionnels ont toutefois été contrecarrés dans certains pays. Les ambitions des présidents zambien, Frederick Chiluba, en 2001 et malawite, Bakili Muluzi, en 2003, de supprimer la limitation du nombre des mandats présidentiels ont été abandonnées après le ralliement de députés majoritaires aux revendications de l’opposition et des groupes de la société civile. En 2006, le Sénat nigérian avait rejeté un amendement proposé par le président Olusegun Obasanjo qui lui aurait ouvert la voie d’un troisième mandat. Au Burkina Faso, la tentative de prolongation du pouvoir présidentiel s’est heurtée à une mobilisation populaire massive en 2014, qui a contraint le président à quitter le pouvoir. Enfin, au Sénégal, les électeurs se sont opposés à un troisième mandat du président Abdoulaye Wade en 2012.

La domination de régimes hybrides

En Afrique subsaharienne, quelques régimes démocratiques (notamment au Bénin, au Ghana, en Afrique du Sud ou au Sénégal) coexistent avec des régimes dynastiques, « d’hommes forts », ou de « partis dominants », entre démocratie idéal-typique et junte militaire. Qualifiés de régimes hybrides ou de « démocratures », ils combinent Constitutions démocratiques et comportements autoritaires. Les degrés de répression politique sont, dans ces régimes, très variables, mais ils se caractérisent tous par un fort déséquilibre des rapports de force politiques.

Les régimes dynastiques et « d’hommes forts » ressemblent à des monarchies déguisées en républiques, et sont particulièrement nombreux en Afrique centrale. Dans les premiers, une famille monopolise le pouvoir politique – parfois depuis l’indépendance, comme au Togo, au Gabon, en Guinée équatoriale – et traite le pays comme sa propriété privée. Dans les seconds, le pouvoir s’incarne dans un « homme fort » (Yoweri Museveni, Paul Kagamé, Idriss Déby, Pierre Nkurunziza, etc.), qui « tient » certains leviers stratégiques (services de sécurité, groupes ethno-régionaux, milieux d’affaires, appuis de puissances étrangères, etc.). La longévité au pouvoir dépend dès lors de la capacité à maintenir ou à adapter ces soutiens stratégiques au fil des évolutions du contexte national et international.

Ces deux types de régime ont en commun d’organiser des élections largement frauduleuses, taillées sur mesure pour les présidents en poste. Il est ainsi courant que les dirigeants s’approprient les moyens et ressources de l’État pour s’assurer une victoire électorale. Les missions d’observation des élections, les partis d’opposition et les organisations de la société civile développent des savoirs et des pratiques permettant de limiter la fraude, mais nombre d’élections sont encore entachées d’irrégularités importantes, remettant en cause leur crédibilité. Les régimes rivalisent parfois d’ingénierie ou de cynisme pour orienter les résultats en leur faveur. En République démocratique du Congo (RDC), le président Joseph Kabila est ainsi parvenu à préserver son influence en truquant l’élection présidentielle en faveur d’un candidat de l’opposition, Félix Tshisekedi. Contraint de ne pas se présenter par les dispositions constitutionnelles, mais incapable de faire élire – même par la fraude – son dauphin du fait de son impopularité, Joseph Kabila s’est résigné à orienter les résultats pour assurer la victoire d’un politicien de l’opposition qu’il espère manipulable, et pour garder la possibilité de gouverner dans l’ombre. L’absence de réactions, aussi bien occidentales qu’africaines, est révélatrice du recul des ambitions démocratiques sur la scène internationale. […]

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