Le rapprochement irano-irakien et ses conséquences

La rédaction de Politique étrangère vous offre de (re)lire des textes qui ont marqué l’histoire de la revue. Nous vous proposons aujourd’hui un article de Mohammad-Reza Djalili, intitulé « Le rapprochement irano-irakien et ses conséquences », et publié dans le numéro 3/1975 de Politique étrangère.

Introduction

L’accord de réconciliation signé le 6 mars 1975 par le Souverain iranien et le Vice-Président irakien M. Saddam Hussein, à l’issue du premier « sommet » de l’OPEP à Alger, allait mettre fin aux différends qui opposaient les deux pays voisins depuis plus de cinq ans de façon permanente, mais qui ont une origine beaucoup plus ancienne, et déclencher le processus de normalisation rapide des relations irano-irakiennes. Conclu sous l’égide du Président Houari Boumédiène, cet accord est le résultat d’un effort de médiation des pays arabes et des rencontres successives des représentants des deux pays durant ces derniers mois.

Quelles sont les origines historiques des différends qui ont opposé les deux pays pendant une quarantaine d’années ? Quelles sont les modalités du rapprochement actuel et que peuvent être les conséquences et la portée de l’entente entre Bagdad et Téhéran à court et moyen terme ? Ce sont là les trois points que nous essayerons de développer dans cet article. Mais, conscients du peu de temps qui nous sépare des événements et, tenant compte des négociations qui sont actuellement en cours entre les représentants des deux pays, nous ne pourrons ici tracer que quelques esquisses des faits et ne déduire que des conclusions prudentes.

I. Historique

Bien que voisins, et tous deux pays musulmans, l’Iran et l’Irak n’ont presque jamais eu de relations tout à fait détendues et normales. A deux reprises pourtant, à l’époque du « Pacte de Saadabad » en 1937 et du « Pacte de Bagdad» en 1955, ces relations ont semblé se normaliser et se développer rapidement, mais ce n’était qu’à titre provisoire. Avant la signature de ces deux Pactes et pendant la période qui les sépare, mais surtout après le retrait de l’Irak du Pacte de Bagdad, les relations sont passées par des hauts et des bas. Il y a eu des périodes de détente relative, de crise et de menace, de guerres sur les ondes et des accrochages dans les régions frontalières. A certains moments, on a cru même, de part et d’autre, à l’imminence d’une intervention généralisée des forces armées. Depuis la révolution du 14 juillet 1958 en Irak et l’instauration d’un régime républicain à Bagdad, il est apparu de plus en plus difficile de diminuer les tensions toujours latentes qui existaient entre les deux pays. La crise atteindra son point culminant le 19 avril 1969, lorsque l’Iran, las de voir ses droits lésés dans le Chatt-el-Arab, dénonça officiellement le Traité du 4 juillet 1937 réglementant la navigation sur le fleuve et délimitant la frontière entre les deux pays. Depuis lors, le problème majeur du contentieux irano-irakien est le conflit du Chatt-el-Arab autour duquel gravitent des questions comme celle concernant les résidents d’origine iranienne en Irak et surtout le problème kurde. Nous allons ici les évoquer rapidement.

A propos du Chatt-el-Arab, Nouri Saïd déclarait devant la Société des Nations que l’« Irak était essentiellement le pays de deux fleuves, l’Euphrate et le Tigre. Le Chatt-el-Arab, formé par leur jonction, constitue le seul accès de l’Irak à la mer. Bassorah, situé à 100 km de l’embouchure est le seul port de l’Irak ». En conséquence, il jugeait indésirable qu’une puissance étrangère contrôle les eaux du Chatt.

Quant à l’Iran, le Chatt-el-Arab lui est aussi vital qu’à l’Irak. Le Karoun, seul fleuve navigable iranien, s’y jette. Khoramchahr, un des plus importants ports iraniens par lequel transite une grande partie du commerce extérieur de l’Iran, et Abadan, où se trouve la première raffinerie du pays, sont tous deux situés sur le bord du Chatt. De plus, la plupart des puits de pétrole sont concentrés dans cette région proche du Chatt.

Comme on le constate, le problème est donc d’une importance capitale pour les deux pays : l’Irak voulant faire du Chatt un fleuve complètement irakien et l’Iran désirant faire admettre un principe de droit international, à savoir la désignation du thalweg comme ligne frontière entre les deux pays sur le Chatt-el-Arab.

Le litige qui oppose l’Iran et l’Irak à propos du Chatt-el-Arab remonte au XIXe siècle. A l’époque l’Irak ne formait que quelques « vilayat » de l’Est de l’Empire Ottoman. A plusieurs reprises, en 1848 par le Traité d’Erzéroum, en 1911 par le Protocole de Téhéran et en 1913 par le Protocole de Constantinople on avait essayé de délimiter les frontières de l’Iran et de l’Empire Ottoman, mais ces traités n’ont jamais revêtu un caractère définitif. Ainsi, le problème était resté en suspens.

En 1921, l’Emir Fayçal fut proclamé Roi d’Irak, pays qui devint un Etat indépendant sous tutelle britannique. Le gouvernement iranien ne reconnut le nouvel Etat qu’en 1929, après avoir reçu des Britanniques, protecteurs du régime irakien, des garanties quant à la conclusion d’un traité équitable au sujet du Chatt-el-Arab. Mais après cette reconnaissance, le gouvernement irakien ne montra aucun empressement à conclure un accord frontalier avec l’Iran. Le voyage du Roi Fayçal en Iran, en 1932, permit aux deux pays d’avoir des relations relativement bonnes pendant une courte période et d’éveiller quelques espoirs quant à la signature imminente d’un accord sur le Chatt-el-Arab. La mort de Fayçal survenue le 8 septembre 1933 mit brusquement fin à cette période. La situation se détériora et des notes, d’un ton plutôt vif, furent échangées entre les deux capitales. Par ailleurs, les incidents frontaliers se multipliaient. Prenant prétexte d’un de ces incidents, le gouvernement irakien déposa une plainte contre l’Iran à la Société des Nations, le 4 décembre 1934. Mais la S.D.N. n’ayant pu trouver une solution au différend, les deux parties engagèrent peu à peu des pourparlers directs. Ceux-ci aboutirent à la signature à Téhéran, le 4 juillet 1937, du Traité de frontière sur le Chatt-el-Arab, qui comporte 6 articles et un protocole annexe.

Le seul changement important que ce Traité ait apporté dans le tracé de la frontière concerne le port d’Abadan ; la frontière est déplacée vers l’ouest sur le thalweg, créant ainsi une zone de mouillage placée sous la souveraineté iranienne (article 2). A part cela, la frontière définie par le Protocole de Constantinople de 1913 et les procès-verbaux de la Commission de délimitation de 1914 reste valable (article 1), ce qui revient à dire que sur le Chatt la frontière se trouve sur la rive orientale (côté Iran) au niveau des eaux les plus basses ; c’est reconnaître un avantage certain à l’Irak.

L’article 4 stipule qu’à partir du point où la ligne de frontière terrestre descend dans le fleuve, et jusqu’à la haute mer, le Chatt- el-Arab restera ouvert d’une façon égale aux navires de commerce de tous les pays, les redevances perçues devant subvenir à des dépenses faites dans l’intérêt de la navigation ; le Chatt restera ouvert au passage des bâtiments de guerre et des autres navires affectés au commerce des Hautes Parties contractantes ; la ligne frontalière suivra tantôt la limite des eaux basses et tantôt le thalweg et ne préjudiciera en rien au droit d’usage des deux parties contractantes dans tout le cours du fleuve.

Par l’article 5, les deux pays s’engagent à conclure une convention relative à l’amélioration de la voie navigable, au drainage, au pilotage, aux redevances à percevoir.

Une fois le Traité signé, les autorités irakiennes ne se montrèrent guère empressées d’appliquer les clauses du traité et de son protocole annexe. Des malentendus à propos de l’interprétation des textes apparurent, mais l’éclatement de la deuxième guerre mondiale ramena le problème du Chatt au niveau d’une préoccupation secondaire au Moyen-Orient.

En 1949, les négociations reprirent et le gouvernement iranien proposa un projet de convention en 16 articles. Cette convention portait sur les principes suivants :

— liberté de navigation de tous les navires marchands, de plaisance et de guerre de l’Irak et de l’Iran, avec droits égaux des deux pays dans le Chatt, et liberté de navigation à tous les bâtiments de commerce étrangers ;

— création d’une commission mixte irano-irakienne pour la surveillance et l’utilisation du Chatt ;

— perception et administration des péages, confiées à cette commission ;

— unanimité des votes, ou recours à un arbitrage neutre pour cette commission.

Cette proposition qui semblait bien être dans la ligne du Traité de 1937, ne fut cependant pas bien accueillie par l’Irak. Plus d’un an et demi plus tard, le gouvernement irakien répliqua par des contre-propositions :

— exercice de la pleine et entière souveraineté de chaque partie dans la portion du Chatt faisant partie de son territoire, mais négociation avec l’autre partie pour l’établissement des règlements d’utilisation des eaux ;

— reconnaissance de fonctions purement consultatives à la commission mixte.

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