Les nouvelles dimensions de la politique étrangère de l’Iran

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L’article « Les nouvelles dimensions de la politique étrangère de l’Iran », écrit par Mehdi Mozafari, docteur en sciences politiques et professeur à l’époque au Centre des hautes études internationales, a été publié dans le numéro 2/1975 de Politique étrangère.

Au cours de cet article, nous tenterons de dégager les étapes les plus significatives et les plus importantes de l’évolution de la politique étrangère de l’Iran depuis les événements du 19 août 1953 (événements qui aboutirent au renversement du gouvernement de Mossadegh), tout en essayant de comprendre les raisons fondamentales qui ont amené ce pays à adopter, surtout au cours des années 1970, une attitude indépendante, sinon distante à l’égard des États-Unis, et, d’une façon plus générale, une politique plus originale face à l’état actuel du système international, caractérisé selon certains par « le déclin des Super-Grands ».

L’Iran n’a pu échapper aux répercussions de la guerre froide et de la politique de quarantaine de J. F. Dulles. La faiblesse des structures internes, l’anarchie économique, la menace immédiate de différents groupes d’opposition, pour ne citer que les plus importants d’une longue série de facteurs négatifs, alourdissaient visiblement le climat politique à l’intérieur du pays, tout en empêchant les responsables iraniens d’adopter une attitude plus ferme face aux velléités des grandes puissances. L’Iran se laissa emporter par le courant irrésistible de pactomanie, caractéristique des périodes de crise et de tension au niveau mondial.

L’adhésion de l’Iran au Pacte de Bagdad (23 octobre 1955) avec la participation de la Turquie, de l’Irak, du Pakistan et de la Grande- Bretagne (les États-Unis ayant toujours conservé le statut de membre associé), ne demeura naturellement pas sans conséquence. Nous nous bornerons ici à l’étude de trois des conséquences majeures de cette nouvelle politique iranienne dont les implications d’ordre politique sont les plus marquantes, à savoir :

— l’intégration de l’Iran dans le système de défense occidental ;

— la position iranienne face à l’U.R.S.S. ;

— l’évolution des rapports entre l’Iran et les pays du Moyen-Orient.

L’adhésion de l’Iran au Pacte de Bagdad institutionnalise le ralliement de ce pays au monde occidental. Désormais, l’Iran se trouve engagé dans le système de défense de l’Occident. Les États-Unis qui, par leur réserve envers le Pacte de Bagdad, s’étaient vus exposés aux critiques des membres de cette organisation, décidèrent alors de combler cette lacune en concluant, séparément, des traités bilatéraux de défense mutuelle avec la Turquie, l’Iran et le Pakistan. Le retrait inopiné de l’Irak à la suite du coup d’État de 1958 du Pacte de Bagdad, accrut simultanément la crainte de Washington et l’exigence des Turcs, des Iraniens, et des Pakistanais à l’égard des Américains. En d’autres termes si le retrait de l’Irak de l’ancien Pacte de Bagdad portait un coup sévère à l’un des objectifs fondamentaux de celui-ci, — à savoir la percée américaine au cœur même du monde arabe — , en revanche, avec la conclusion des traités bilatéraux susmentionnés (signés à Ankara le 5 mars 1959), le système de défense occidental sortait de cette crise, plus ferme et plus homogène. Selon le traité irano-américain, les deux parties s’étaient mises d’accord pour collaborer afin de maintenir leur sécurité et d’organiser leur défense. L’article 2 était plus explicite encore : en cas d’agression sur le territoire iranien, le gouvernement américain — sur la demande du gouvernement iranien — interviendrait militairement.

Le gouvernement de Washington, désirant rendre plus effectif l’encerclement de l’U.R.S.S., demanda aux autorités de Téhéran l’autorisation d’installer des bases de missiles sur son sol. Cette requête souleva la vive protestation de l’Union Soviétique avec qui l’Iran a environ 2 500 kilomètres de frontières communes. Outre la véhémence des protestations soviétiques, trois autres facteurs, fondamentaux à nos yeux, ont contribué au non-aboutissement du désir exprimé par Washington.

En premier lieu, il faut noter que l’installation de bases atomiques sur le sol iranien ne constituait pas, pour la stratégie des États-Unis une nécessité absolue. Les Américains avaient déjà installé en Turquie, voisine elle aussi de l’U.R.S.S., des bases similaires. Par conséquent, ils pouvaient sans difficulté se passer de l’Iran.

Ensuite, la présence de la Sixième Flotte, munie d’un arsenal atomique considérable, à proximité de l’Union Soviétique, apparaissait, aux yeux des Américains, comme une garantie suffisante pour assurer leur sécurité extensive. De ce fait, une garantie supplémentaire ne constituait sans doute pas un élément indispensable de leur stratégie, déjà planétaire.

Enfin, le dernier facteur, qui n’est pas moins important, relève de la situation interne de l’Iran. Nous devons avoir présent à l’esprit qu’à cette époque, la marge de manœuvre de l’opposition « non officielle » était assez grande : la stabilité politique faisait pratiquement défaut au régime et la « Révolution Blanche » n’avait pas encore été mise en chantier. C’est dans une telle atmosphère d’incertitude que la requête américaine fut présentée au peuple iranien. En effet, les Iraniens, profondément sensibilisés au cours des décennies précédentes par les traités inégaux et par l’influence pesante des grandes puissances, ne pouvaient, de par leur expérience, accueillir favorablement la démarche américaine. Celle-ci était en effet contraire non seulement à leur conception d’indépendance mais aussi à leur tradition historique. Car, s’il est vrai que l’Iran a été soumis, conquis et dévasté au cours des derniers siècles, aucune puissance n’a cependant réussi à s’en rendre le maître au point d’en faire une simple colonie.

Le refus iranien d’accueillir les bases américaines sur son sol, ne troubla guère l’évolution des bonnes relations entre l’Iran et les États-Unis. L’aide économique américaine à l’Iran, amorcée dans les années 1940, fut poursuivie sans interruption notable. De sorte qu’entre 1946 et 1970, ce pays a reçu des États-Unis un montant de 1 051,5 millions de dollars, dont 596,3 millions sous forme de prêts, et le reste sous forme de dons. Durant la même période, l’aide militaire américaine à l’Iran s’élevait à 1 334,5 millions de dollars.

L’adhésion de l’Iran au Pacte de Bagdad ainsi que son rapprochement avec les États-Unis, engendrèrent un refroidissement des relations irano-soviétiques dont le résultat final fut une hostilité flagrante de la part de Moscou à l’égard de Téhéran. Le 12 octobre 1955, quelques jours avant l’adhésion effective de l’Iran au Pacte de Bagdad, Molotov, ministre des Affaires étrangères de l’U.R.S.S., convoqua le chargé d’affaires iranien à Moscou pour lui remettre une lettre de protestation, rédigée en termes sévères. Cette lettre considérait le Pacte de Bagdad comme un « acte militaire et agressif » préparé par « ceux qui n’ont aucun intérêt, ni dans la consolidation de la paix ni dans le maintien de la sécurité, dans le Proche et le Moyen-Orient » et dont « la visée n’est autre que le rétablissement de la dépendance coloniale ». En faisant allusion à la dépendance coloniale, Molotov se réfère sans conteste à la Grande-Bretagne, épargnant par la même occasion les États-Unis, puissance non-partie au Pacte. De même, l’accession de l’Iran à ce « pacte militaire » a été jugée par l’Union Soviétique « incompatible avec la paix et la sécurité dans la région et en contradiction avec le principe de bon voisinage avec l’Union Soviétique à qui l’Iran est lié par des traités en cours de validité ». Le 16 octobre de la même année, le gouvernement iranien jugeant la protestation soviétique « incorrecte et inadmissible », la rejette avec la même véhémence. Se référant aux principes de la Charte des Nations unies, le gouvernement de Téhéran se réserve le droit d’adhérer aux pactes à caractère défensif qui « ne mettent aucunement en cause les traités en vigueur » avec l’U.R.S.S.

Entre 1955 et 1959, les liens irano-américains devenant de plus en plus étroits, l’encerclement de l’Union Soviétique devient, en fait, plus réel. Lorsqu’en automne 1958, le bruit court que l’Iran a l’intention de signer un traité de défense mutuelle avec les États-Unis, le ton monte brusquement à Moscou. Les dirigeants soviétiques, dans leur note datée du 31 octobre 1958, dénoncèrent « ce traité qui entraînerait l’Iran dans des aventures militaires dangereuses ». Le gouvernement iranien, soucieux d’apaiser la colère des dirigeants du Kremlin, leur proposa en réponse la conclusion d’un nouveau traité de non-agression entre les deux pays. Pour discuter de son contenu et de ses modalités, une délégation soviétique dirigée par Vladimir Semyonov, vice-ministre des Affaires étrangères, arriva à Téhéran, le 29 janvier 1959. Deux semaines de discussions n’ayant donné aucun résultat positif, la délégation soviétique dut quitter la capitale iranienne, le 11 février. L’échec de cette rencontre trouve ses origines aussi bien dans le caractère irréaliste des exigences soviétiques que dans la résistance obstinée des Iraniens : l’U.R.S.S. qui avait posé comme condition préalable le « retrait de l’Iran du Pacte du CENTO (ex-Pacte de Bagdad) et de toute alliance avec les États-Unis », devait se heurter naturellement au désir de l’Iran de conserver sa liberté d’action. Finalement, malgré les protestations soviétiques, le traité de défense mutuelle fut ratifié le 8 mars par le Majlis iranien. Cette fois, comme au moment de l’élaboration du Pacte de Bagdad, les menaces soviétiques ne furent pas prises au sérieux du côté iranien.

Cependant, la nouvelle requête américaine auprès du gouvernement iranien visant l’installation de rampes atomiques sur le sol iranien, aurait pu être la goutte susceptible de faire déborder le vase. Nikita Khrouchtchev, Président du Conseil et Secrétaire général du Parti Communiste de l’U.R.S.S. prit violemment à partie les dirigeants iraniens. « II compara la situation iranienne à celle de Cuba et du Laos dans laquelle — du fait des révoltes populaires — les communistes arriveront à jouer un rôle déterminant ». En même temps, la guerre des ondes qui avait commencé dès l’adhésion iranienne au Pacte de Bagdad, prit soudain une tournure sans précédent. Les Soviétiques mettaient surtout l’accent sur la « soumission » et la « résignation » des responsables iraniens à la volonté américaine. En riposte, les Iraniens rappelèrent les interventions de l’U.R.S.S. dans les affaires intérieures de l’Iran (en Azerbaïdjan, au Kurdistan et aussi le soutien ouvert au parti Toudeh, etc.). En outre, ils accusaient les dirigeants soviétiques de poursuivre la politique tsariste et d’avoir des visées politiques comparables à celles de Pierre le Grand à l’égard de l’Iran.

Mais cette fois, sous l’effet combiné de la pression soviétique et du relâchement provisoire de l’étau de l’administration américaine sous la présidence de J. F. Kennedy nouvellement élu à la Maison-Blanche, le gouvernement iranien donna aux Soviétiques l’assurance de « ne permettre à aucune puissance étrangère d’installer des bases de lancement de missiles sur son sol ». De plus, dans sa lettre du 15 septembre 1962 adressée au gouvernement soviétique, il réaffirma que « l’Iran ne participera jamais à une quelconque agression contre l’U.R.S.S. ». On peut imaginer combien grande fut la satisfaction des dirigeants de Moscou qui se félicitèrent, à juste titre, du résultat obtenu assez facilement, sans avoir pris le risque d’un affrontement avec les États-Unis.

La conclusion du Pacte de Bagdad eut une influence certaine sur l’état des relations irano-arabes. Dans le premier temps, avec l’adhésion de l’Irak à ce pacte, le monde arabe se divisa en deux camps farouchement opposés. Face au Pacte de Bagdad, l’Égypte nassérienne se lia, par le biais de deux pactes militaires, à la Syrie (le 20 octobre 1955) et à l’Arabie Saoudite (le 27 octobre 1955). Au terme de trois années d’antagonisme, Le Caire remporta une victoire sur Bagdad et, par conséquent, sur les alliés de l’Irak : la révolution du 14 juillet 1958 entraînant la chute de la monarchie irakienne, puis le retrait de l’Irak du pacte, affaiblit naturellement non seulement la position de l’Occident au sein du monde arabe, mais simultanément, et pour une raison identique, celle de l’Iran face à ses voisins arabes. C’est justement à partir de cette période que les relations irano-arabes, spécialement avec l’Égypte, l’Irak et la Syrie, ne cessèrent de se détériorer.

Cette détérioration arriva à son point culminant, lorsqu’en 1961, le chah d’Iran confirma au cours d’une conférence de presse, la reconnaissance de facto d’Israël. Cette confirmation ne manqua pas de provoquer la rage des Arabes dont le leader incontesté du moment — Gamal Abd Al Nasser — dans un discours brûlant, prit violemment à partie le souverain iranien. En même temps, le Cheikh Mahmoud Chaltout, Recteur de l’Université d’Al-Azhar, envoya un télégramme de protestation au chah d’Iran, lui rappelant la contradiction entre la reconnaissance d’Israël et les principes de la solidarité musulmane. Puis, entre les deux pays commença une guerre des ondes et de la presse qui ne cessa qu’en 1967, c’est-à-dire après la défaite arabe. L’analyse des réactions arabes durant cette période (début des années 1960), laisse à penser qu’entre l’Iran et un grand nombre de pays arabes s’était instauré un climat ou plutôt une psychose de crainte de part et d’autre. Les pays arabes, à tort ou à raison, avaient le sentiment d’être cernés des deux côtés : à l’est par l’Iran, à l’ouest par Israël. C’est pourquoi, jusqu’à la récente amélioration des relations irano-arabes, l’attitude de certains pays arabes (l’Égypte, l’Irak, la Syrie, plus tard la Libye et même l’Algérie) à l’égard de l’Iran était démesurément hostile. De sorte que ces pays-là revendiquaient, par intervalles, certaines régions authentiquement iraniennes. A titre d’exemple, on peut citer la déclaration des juristes arabes, réunis le 11 décembre 1964 au Caire, reconnaissant le Khouzistan (région iranienne située au sud-ouest de ce pays) comme « faisant partie intégrante du sol arabe ». Cette déclaration fut suivie d’autres déclarations similaires émises par les gouvernements de la Syrie et de l’Irak. Les Iraniens, de leur côté, ayant généralement les mêmes réflexes que les Arabes, se sont toujours sentis menacés au cours de l’histoire par l’unité arabe. Pour cette raison, contenir cette unité dans ses propres limites et ne pas la laisser déborder du côté oriental, constitue sans doute l’un des objectifs majeurs de la diplomatie iranienne. Ce fut d’ailleurs dans cet état d’esprit de crainte réciproque qu’Amir Abbas Hoveyda, Premier Ministre iranien, déclara en s’adressant au Madjlis que « dans la situation où se trouve l’Iran actuellement, nous devons prêter une attention toute particulière au renforcement de nos forces aériennes, anti-aériennes, ainsi qu’à celles de la marine impériale ». […]

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