Cette recension a été publiée dans le numéro d’hiver de Politique étrangère
(n° 4/2018). Norbert Gaillard propose une analyse de l’ouvrage de Eric A. Posner, Last Resort: The Financial Crisis and the Future of Bailouts (University of Chicago Press, 2018, 272 pages).

Eric Posner, professeur à l’université de Chicago, étudie ici les renflouements (bailouts) engagés par les autorités publiques américaines lors de la crise de 2008-2009. Il montre que le Trésor, la Federal Reserve et les principaux régulateurs ont alors été contraints de violer la loi pour empêcher l’effondrement du système financier.

Les exemples avancés sont légion. L’assureur AIG a été sauvé grâce à un prêt de la banque centrale mais a dû céder en contrepartie 80 % de son capital, ce qui s’apparente à une expropriation. Lors du renflouement des deux spécialistes du crédit hypothécaire, Fannie Mae et Freddie Mac, l’administration américaine a outrepassé ses prérogatives. L’Exchange Stabilization Fund, créé sous le New Deal pour stabiliser la valeur du dollar, a servi à soutenir les fonds mutuels.

L’auteur sous-entend ensuite que les bailouts ont été en partie inspirés par des considérations extra-financières. Il émet des doutes sur l’insolvabilité présumée de la banque Lehman Brothers – volontairement abandonnée par Washington –, et estime que les pouvoirs publics se sont montrés excessivement conciliants avec les grandes banques de Wall Street parce qu’il était indispensable qu’elles prêtent aux constructeurs automobiles au bord de la faillite. Pour étayer son analyse, le juriste rappelle que, contrairement aux plans de secours en faveur d’AIG, de Fannie Mae et Freddie Mac, les renflouements des constructeurs automobiles ont fait perdre de l’argent à l’État américain. Les priorités étaient alors de préserver les emplois et les systèmes de retraite.

Enfin, Eric Posner présente ce que devrait être le cadre juridique adéquat pour que les autorités publiques puissent, à l’avenir, contenir une crise systémique de façon efficace en toute légalité. Il juge que la notion de « prêteur en dernier ressort » (PDR) est obsolète, et qu’il est temps de passer à celle de « faiseur de marché en dernier ressort » (market maker of last resort). Prenant le contre-pied des dispositions de la loi Dodd-Frank de 2010, il plaide pour un élargissement des prérogatives des divers régulateurs susceptibles d’intervenir en tant que PDR. Par exemple, ils devraient être habilités à acheter un très large éventail d’actifs, à garantir la dette des institutions financières, et à leur prêter en acceptant, si nécessaire, des collatéraux de piètre qualité. Les prêts d’urgence devraient être accordés à des taux à peine supérieurs à ceux en vigueur sur le marché afin de convaincre les établissements en difficulté de recourir à un PDR le moins tard possible. En revanche, le nouveau régime juridique devrait permettre de corriger tout favoritisme ou abus de pouvoir commis durant la période de stress financier.

Cet ouvrage est passionnant, mais la thèse défendue demeure très discutable. En remettant en cause trois des quatre grands principes qui devraient guider un PDR – à savoir la nécessité de prêter à des entités solvables disposant de bons collatéraux à des taux d’intérêt élevés –, Eric Posner encourage inévitablement l’aléa moral. Il en est conscient et compte sur des réglementations ex ante draconiennes (comme les exigences en capital) pour contenir le problème. On reste cependant sceptique quand on connaît la capacité des banques américaines à contourner les régulations. On regrette aussi que la question du too big to fail soit éludée.

Norbert Gaillard

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