Instabilité politique et perspectives de démocratie en Afrique

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L’article « Instabilité politique et perspectives de démocratie en Afrique », écrit par Peter Anyang’ Nyong’o, à l’époque chef de programme à l’Académie africaine des sciences à Nairobi, a été publié dans le n° 3/1988 de Politique étrangère.

Il ne fait aucun doute que l’on assiste aujourd’hui à un regain d’intérêt pour l’étude de la démocratie et des perspectives de démocratisation en Afrique. Cette fois, l’initiative n’en revient pas à des universitaires expatriés cherchant là de nouveaux terrains d’essai pour leurs recherches, mais à des spécialistes africains qui essayent, chez eux, d’apporter des solutions à la crise actuelle.

La démocratie, peut-on lire dans une étude déjà parue, est importante en soi pour le développement de l’Afrique. Si les États africains n’ont pas réussi à tracer des voies de développement (ou d’industrialisation) viables, c’est avant tout en raison de l’absence de toute responsabilité politique, et donc de démocratie. Depuis l’indépendance, le rôle du citoyen dans les affaires publiques a été systématiquement réduit. L’arène politique s’est rétrécie, la démobilisation politique est devenue la norme plutôt que l’exception dans le comportement des régimes, et la manipulation des structures sociales pour justifier et maintenir la répression politique a constitué la préoccupation majeure de la plupart des gouvernements. Tout ceci est venu renforcer une caractéristique notoire que partagent presque tous les gouvernements africains : le mauvais emploi des ressources publiques et leur utilisation à des fins privées, toute possibilité de voir s’épanouir un processus viable de développement autochtone étant écartée ou délibérément étouffée. C’est ainsi qu’est apparue une corrélation bien nette entre l’absence de démocratie dans les régimes politiques africains et la détérioration des conditions socio-économiques.

De temps à autre, à la suite soit de rivalités pour les postes de direction de l’État, soit d’une pression populaire s’exerçant par le bas pour revendiquer un quelconque changement, les militaires sont intervenus dans la politique africaine pour essayer d’améliorer un peu les choses. Dans tous les cas ou presque, cependant, les militaires n’ont rien pu améliorer. Bien au contraire, les coups d’État militaires n’ont réussi qu’à rendre les changements de gouvernement plus fréquents et imprévisibles, compliquant ainsi encore davantage le problème de la responsabilité politique devant les citoyens. En dernière analyse, les citoyens ordinaires, si mécontents du statu quo qu’ils puissent être, ont rarement l’occasion de décider s’ils ont besoin ou non d’un gouvernement militaire pour les sortir du pétrin. L’instabilité due à la répétition des coups d’État militaires n’est ainsi que le résultat de systèmes politiques antidémocratiques et non point d’une tentative populaire visant à remédier à cette situation.

Pourtant, le contrôle exercé par l’État est très important en Afrique, car c’est de l’action de l’État et de la politique des pouvoirs publics que dépend beaucoup la vie de la population aujourd’hui et demain. Dans les pays en développement, encore plus que dans les pays industrialisés, l’État joue en effet un rôle crucial dans le développement socio-économique, ainsi que dans la vie quotidienne de la société. Vu la faiblesse du secteur privé, seul l’État, agissant au nom de la collectivité, peut en principe procurer à la société toute l’infrastructure moderne dont elle a généralement besoin. Si tel n’est pas le cas, les investisseurs étrangers peuvent alors jouer ce rôle.

Il est cependant certaines formes d’investissement en Afrique qui risquent de ne pas susciter l’enthousiasme des capitaux étrangers. La construction et l’entretien des routes, par exemple, ne peuvent être assurés que par l’État. Mais, pour y pourvoir, l’État est obligé de mobiliser les ressources nécessaires en levant des impôts. Il s’ensuit alors que les citoyens doivent non seulement être en mesure d’acquitter ces impôts, mais aussi de pouvoir s’assurer de l’emploi efficace et approprié de leurs maigres ressources. Cela n’est pas possible si le processus politique n’est pas fondé sur une culture de participation et de responsabilité devant la société. Autrement dit, la question de la démocratie se situe non seulement au cœur même des affaires courantes de l’exercice du pouvoir, mais influe aussi sur la capacité du secteur public de créer des excédents en vue d’une certaine accumulation.

L’optimisme déplacé des théories de la modernisation

À l’époque de l’indépendance, la question de la démocratie, du développement et de la stabilité politique n’était déjà pas considérée sous cet angle, à supposer qu’elle ait jamais été posée. Au cours de la première décennie d’indépendance, théoriciens et hommes politiques s’accordaient dans l’ensemble à reconnaître que les « nouvelles nations » africaines se devaient d’être modernes. Edward Shils se montrait quant à lui plus catégorique : « Les nouvelles élites africaines aspirent à la modernisation », affirmait-il. D’après lui, cela signifiait qu’elles voulaient des choses modernes comme celles que l’on trouve en Occident. La modernisation était, pour ainsi dire, assimilée à l’occidentalisation.

Le concept de modernisation n’avait en lui-même rien de nouveau ; il était déjà à l’ordre du jour des missionnaires. En revanche, l’idée que cette modernisation avait besoin d’élites et d’États modernisants en Afrique était une invention à la fois des sciences du comportement et de l’idéologie développementaliste qui a prévalu après l’indépendance. Ainsi que la littérature des sciences sociales a essayé de le montrer par la suite, dans les années 1970, les États étaient considérés comme quelque chose de salutaire et de nécessaire pour le bien commun et non comme des institutions de pouvoir politique dont certaines forces sociales pouvaient s’emparer pour servir leurs propres intérêts sectaires. Les nations, disait-on, certainement par opposition aux colonies, « représentent le moyen le plus efficace et le plus tangible de mobiliser des ressources humaines en une unité sociale suffisamment vaste pour pouvoir combiner les avantages d’une division généralisée du travail avec une conception universaliste des objectifs à atteindre ».

La formation des nations était donc devenue le mot d’ordre du politique (tomme du théoricien. Le politique cherchait à la mettre en œuvre au moyen d’orientations et d’idéologies d’« unité nationale », alors que le théoricien s’attachait à créer les modèles et les conditions structuro-fonctionnelles de l’« intégration nationale ». En tant que processus de changement social, la modernisation contenait à la fois les paramètres de modélisation des théoriciens des sciences sociales et les objectifs des nationalistes aujourd’hui au pouvoir. Quand les objectifs n’étaient pas réalisés, les analyses finissaient toujours par rechercher les « variables manquantes » en supposant qu’un « arrangement adéquat » donnerait forcément lieu aux résultats escomptés. On distinguait alors les États qui avaient les capacités d’entreprendre des tâches de modernisation (par exemple, ceux dotés de capitaux et d’élites modernisantes) de ceux qui en étaient dépourvus. Dans ce dernier cas, il était toujours possible d’instaurer des programmes appropriés pour remédier à la situation. Au niveau de l’appareil d’État, on recommandait notamment des programmes de formation pour les administrateurs, ainsi qu’un ordre politique fort comme cadre adéquat dans lequel l’administration serait elle-même mieux en mesure de mener à bien sa tâche de modernisation.

Pour qu’un gouvernement puisse être jugé sur ses actes, encore fallait-il, cependant, qu’il ait la capacité d’atteindre les objectifs visés. Dans Political Order in Changing Societies, Samuel Huntington présente de solides arguments « contre la démocratie » dans ces sociétés. D’après lui, un gouvernement qui s’attache à atteindre certains objectifs de développement ne peut s’offrir le luxe d’être en même temps stable et démocratique. La démocratie exige que les citoyens participent ouvertement au processus de gouvernement, que leurs préférences en matière de politique publique soient prises en compte par ceux qui gouvernent, que les gouvernants tiennent leur pouvoir des gouvernés, qu’ils maintiennent des rapports de communication avec les gouvernés et qu’ils soient périodiquement prêts à répondre de leurs actes politiques et à être soit destitués soit confirmés dans leurs fonctions selon la volonté des gouvernés. Cela suppose que les gouvernants ont à la fois le pouvoir et les moyens de traduire les aspirations des gouvernés dans des politiques de nature à satisfaire ces aspirations. Si tel n’est pas le cas, cela implique aussi que les gouvernants peuvent encore expliquer et justifier leurs décisions, et que ces explications et justifications seront acceptées par les gouvernés.

Or, Samuel Huntington fait remarquer que les régimes politiques des sociétés en développement opèrent dans des environnements très fragiles où la légitimité des décisions et la légitimité des non-décisions du gouvernement sont perçues comme dans un jeu « à somme nulle ». Ainsi, lorsqu’une demande existe et qu’elle n’est pas satisfaite, peu importe l’explication que fournit le gouvernement : ceux qui sont concernés ne vont tout simplement pas s’en contenter. En outre, étant donné que les principaux objectifs de développement nécessitent des ressources considérables et que ces ressources sont rares, le gouvernement doit limiter l’éventail des demandes dont il fait l’objet, de manière à éviter le risque de perdre sa légitimité en ne réussissant pas à répondre à un grand nombre d’exigences. Plus il perd de son autorité et de sa légitimité, plus son pouvoir risque d’être contesté par des contre-élites dans le pays. Comme l’objectif de tout gouvernement est de survivre avant de satisfaire aux aspirations de la société, les gouvernements des pays en développement se voient contraints de fuir la démocratie ; dans le contexte d’une société en mutation, la démocratie est donc source de désintégration politique plutôt que de développement politique.

C’est en s’appuyant sur ce type de thèses que les gouvernements des pays en développement ont donné leur préférence aux structures politiques de contrôle plutôt qu’à la promotion de systèmes de participation. En perfectionnant les instruments de contrôle, ces gouvernements se rendent compte qu’ils font bien plus que sélectionner avec soin le genre de revendications qui leur sont présentées : ils définissent eux-mêmes les critères de légitimation sans courir le risque d’une contestation publique ouverte. De la sorte, toute forme de participation populaire au processus de gouvernement prend généralement l’aspect d’une approbation des actions et des programmes des dirigeants au lieu d’être l’expression des divers intérêts qui attendent les décisions et les mesures de ces dirigeants.

Certains ont toutefois fait valoir que, si ce type de culture politique se développe, ce n’est pas parce que les élites au pouvoir veulent atteindre certains objectifs en matière de développement ; bien au contraire, le choix du contrôle social plutôt que de la participation, en tant que culture politique, s’impose lorsque les élites dirigeantes ont décidé de privatiser l’État et de personnaliser le pouvoir politique de façon à faire passer leurs intérêts strictement privés avant le bien commun. Si tel n’était pas le cas, d’ailleurs, le bilan du développement en Afrique ne serait pas si pitoyable un quart de siècle après l’indépendance. Les prémisses que semble invoquer Samuel Huntington pour justifier la fuite devant la démocratie dans les pays en développement manquent donc de consistance.

Frantz Fanon a été le premier à en faire la remarque. A son avis, les gouvernements africains ont commencé à mettre la démocratie sur la touche au lendemain de l’indépendance, car les élites dirigeantes ne pouvaient se permettre de répondre politiquement de leurs actes tout en agissant comme elles le faisaient avec le pouvoir. L’État est alors devenu un moyen d’accumulation privée à la fois de richesse et de pouvoir, et cela bien souvent sans tenir compte du préjudice causé à l’intérêt général. Dans son célèbre chapitre sur « Les mésaventures de la conscience nationale », Frantz Fanon donne une description socio-politique détaillée de cette nouvelle classe dirigeante en Afrique, et la condamne pour son égoïsme, son côté inhumain, son manque d’imagination, son inaptitude à gouverner et parce qu’elle fait en définitive partie du problème du sous-développement et non de sa solution. Ainsi, comme les institutions étatiques — notamment les partis politiques monolithiques — maintenaient les citoyens à l’écart de l’arène politique, rien n’était fait pour promouvoir le développement politique, c’est-à-dire l’institutionnalisation de processus de gouvernement susceptibles de bien gérer et de résoudre les conflits sociaux. Au mieux, la politique de contrôle ne faisait qu’enfouir sous terre ces conflits, au risque de les voir éclater ensuite de façon incontrôlable et anomique. De tels systèmes de gouvernement, caractérisés par l’absence de participation et un parti unique ou pas de parti du tout, étaient donc instables de par leur nature même.

Une autre thèse intéressante a été avancée plus tard par Abdulrahman Mohammed Babu dans la postface de How Europe Underdeveloped Africa de Walter Rodney. Babu y fait remarquer que la politique de contrôle conduit de nombreux gouvernements civils africains à « être autoritaires », c’est-à-dire à préférer émettre des ordres pour être obéis plutôt que de chercher à convaincre par le dialogue. Très vite, une culture de peur domine le système politique de sorte que, même quand les choses vont mal, personne n’ose le faire remarquer puisque seul le chef a qualité et compétence pour dire ce qui va mal. À ce propos, le « chef » est généralement à la tête de l’État. Un problème se pose, cependant, lorsque ceux qui sont les plus qualifiés pour commander — les militaires — estiment qu’ils ne peuvent plus laisser le chef de l’État usurper leur rôle, et décident alors de prendre sa place. Pour Babu, la politique de contrôle — ou politique autoritaire — est, plus que tout autre facteur, la cause première des coups d’État militaires en Afrique. Encore une fois, c’est l’absence d’une culture politique reposant sur la participation qui, au lieu de favoriser la stabilité politique, nourrit l’instabilité politique.

Nous avons nous-même soutenu que l’une des principales causes des coups d’État militaires en Afrique tient au « mécontentement politique dans une atmosphère de répression politique ». Lorsque les masses populaires, après avoir été fortement mobilisées durant la période de la lutte pour l’indépendance politique, se retrouvent soudain démobilisées après qu’on leur a fermé les portes de la participation ; lorsque, à la suite de cette démobilisation, la responsabilité publique devient de plus en plus difficile à maintenir et que les détenteurs du pouvoir profitent de la situation en continuant, de manière flagrante, à utiliser les fonctions officielles pour servir leurs intérêts privés ; lorsque tout ceci survient, il arrive tôt ou tard qu’une partie de l’élite, se sentant exclue du pouvoir politique et donc de l’enrichissement personnel, exploite ce mécontentement ambiant pour précipiter un coup d’État militaire. Et cela lui est particulièrement facile, puisque l’épine dorsale du gouvernement, à savoir les instruments de contrôle, se trouve, en fin de compte, entre les mains des militaires.

Les hommes en uniforme, tout comme les civils qui occupent les postes de direction de l’État, font partie intégrante de l’élite politique moderne des États africains. Lorsque les structures politiques commencent à être organisées selon des critères ethniques, dans la logique du mécanisme de contrôle, elles ne peuvent que sombrer dans les conflits ethniques qu’elles ont elles- mêmes suscités. Lorsqu’un régime en place se met à contrôler sévèrement l’accès aux postes de commande, les militaires sont tout autant touchés que les autres ou bien ils commencent à éprouver de la sympathie pour ceux qui, parmi eux, sont victimes de cette mesure. Lorsqu’un président ne fait plus confiance qu’à sa famille, son clan ou sa tribu afin de garder la haute main sur le régime, il ne peut manquer de mécontenter, tôt ou tard, certaines fractions de l’armée et de les rendre hostiles au système. Lors- qu’enfin il n’existe plus de moyens légaux permettant d’accéder aux postes de commande et de changer le gouvernement, et que l’armée elle-même ne bénéficie pas de la confiance du régime, il est alors très probable que les militaires se regrouperont pour défendre leurs intérêts communs et tenter de s’emparer eux-mêmes du pouvoir politique. Mais une telle prise du pouvoir dans l’intérêt de l’armée « en tant que caste » ne peut réussir que si elle est synchrone avec l’attente populaire ou avec le soutien populaire éventuellement apporté au coup d’État militaire.

Nous pouvons donc postuler que, lorsqu’un régime s’aliène le soutien de la population et ferme les voies légales du changement, que l’armée voit un intérêt corporatiste dans la prise du pouvoir ou qu’une partie de cette armée nourrit un tel projet, le coup d’État devient inévitable dès que le mécontentement est suffisamment étendu pour que les militaires pensent pouvoir y trouver un soutien immédiat et spontané. Si elle bénéficie d’un tel appui, l’armée est alors assurée de pouvoir élargir la coalition mise en place pour gouverner en se tournant vers la population civile. En revanche, si, après avoir pris le pouvoir, l’armée se rend compte qu’elle ne bénéficie pas de l’appui populaire et qu’il existe des différends dans ses rangs quant aux intérêts à défendre, il est alors probable que les auteurs du coup d’État vont se replier sur eux-mêmes, prendre une orientation militaire et chercher à résoudre leurs problèmes par la coercition et l’institution d’une dictature personnelle et prétorienne. Une fois de plus, c’est le contrôle, et non la participation, qui va devenir la culture politique dominante du régime militaire, le vouant à son tour à la fragilité et à une instabilité fondamentale.

Qu’il soit populaire ou non lorsqu’il a lieu, le coup d’État a généralement tendance à engendrer une culture politique qui fait que les élites rivalisant pour les postes de commande le considèrent toujours comme un moyen de résoudre leurs conflits. Même lorsque le gouvernement civil est rétabli, comme cela s’est produit au Ghana, au Nigeria et en Ouganda, les crises politiques ont toutes les chances de se dénouer plus par un nouveau coup d’État que par des moyens légaux et rationnels. Il ne faut cependant pas en rejeter la responsabilité sur les auteurs des coups d’État : la faute en revient principalement aux premiers gouvernements qui ont détruit la culture de la participation politique pluraliste, c’est-à-dire la démocratie.

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