Irak, Libye, Soudan : efficacité des sanctions ?

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L’article « Irak, Libye, Soudan : efficacité des sanctions ? » a été écrit par Tim Niblock, à l’époque directeur de l’Institut d’études arabes et islamiques à l’université d’Exeter, dans le numéro 1/2000 de Politique étrangère.

Les années 90 ont été marquées par la tendance accrue des principales puissances occidentales à intervenir plus activement que par le passé dans les affaires des autres États. Cette tendance s’est concrétisée à différents niveaux : engagement militaire (avec notamment un très lourd déploiement dans le Golfe au cours des dernières années), pressions en vue de la libéralisation des économies exercées principalement à travers ou conjointement avec le Fonds monétaire international (FMI), soutien actif aux groupes se réclamant des droits de l’homme et œuvrant pour la démocratisation de leur pays et, enfin, imposition de sanctions économiques (aussi bien unilatéralement que dans le cadre des Nations unies).

À différents égards, cette situation reflète la nouvelle configuration des forces prévalant au sein du système international. En effet, depuis la fin de la guerre froide, il n’existe plus aucun contre-pouvoir à même d’empêcher un tel interventionnisme. Les puissances occidentales ne craignent plus désormais que leurs pressions sur un pays en développement n’entraînent le gouvernement de celui-ci dans une alliance avec le camp adverse comme au temps de la guerre froide. L’opinion publique occidentale, mais aussi non occidentale, a changé d’attitude à l’égard des gouvernements des pays en développement, désormais tenus responsables de leurs agissements contre leurs populations ou contre les États voisins. Toute action entreprise à l’encontre de ces gouvernements est alors présentée comme une défense des intérêts de ces derniers.

Aussi, l’imposition dans les années 90 de sanctions économiques contre certains États du Moyen-Orient procède-t-elle de cette logique interventionniste occidentale. Cet article porte spécifiquement sur les sanctions imposées par les puissances occidentales et à travers les canaux des Nations unies. La Charte de cette organisation place le recours aux sanctions économiques dans le contexte du maintien de la stabilité de l’ordre international. Toute la question est alors de savoir si ces sanctions y contribuent ou si elles ne font que mettre en avant les intérêts propres aux États occidentaux qui les ont inspirés. On ne s’intéressera ici aux sanctions unilatéralement imposées par ces derniers que pour autant qu’elles empiètent sur l’efficacité de celles décidées par le Conseil de sécurité des Nations unies.

À cet égard, l’attitude actuelle face au recours aux Nations unies pour imposer des sanctions économiques est à l’opposé de ce qu’elle était dans les années 60, 70 et 80. Au cours de ces trois décennies, les éléments les plus radicaux au sein des sociétés occidentales réclamaient un rôle plus central pour les Nations unies dans la résolution des conflits internationaux, et voyaient dans les sanctions économiques l’instrument du droit international et du respect des droits de l’homme. Leur idée était que seules des pressions internationales et des sanctions économiques concertées pouvaient venir à bout du régime minoritaire d’Afrique du Sud et de l’occupation israélienne de la Cisjordanie et de Gaza, l’ONU apparaissant alors comme le forum adéquat pour jeter les bases de tels changements et amener les gouvernements récalcitrants à céder. De leur côté, les gouvernements occidentaux se montraient fort réticents et faisaient valoir que de telles sanctions seraient inefficaces, nuiraient seulement aux populations sans pour autant changer les politiques des gouvernements, et enfin iraient à l’encontre des dispositions de la Charte de l’ONU protégeant la souveraineté nationale.

Depuis la fin de la guerre froide, les rôles se sont inversés. Ce sont désormais les gouvernements occidentaux qui mettent en avant les Nations unies dès qu’il s’agit d’imposer des sanctions économiques, estimant qu’il s’agit là de la seule façon d’isoler et de contrôler d’éventuels agresseurs internationaux, surtout lorsque ces derniers entrent en collision avec leurs propres intérêts et objectifs. De leur côté, les observateurs les plus radicaux mettent en doute la justification et le principe même de telles sanctions qu’ils soupçonnent de ne servir que les intérêts politiques et économiques occidentaux, au détriment des objectifs humanitaires ou de stabilité internationale.

Comparaison des sanctions contre l’Irak, la Libye et le Soudan

Trois États du Moyen-Orient ont jusqu’à présent été soumis à des sanctions décidées par le Conseil de sécurité des Nations unies : l’Irak, la Libye et le Soudan.

Irak

De ces trois pays, l’Irak est sans le doute le plus sévèrement sanctionné. Boutros Boutros-Ghali, alors secrétaire général des Nations unies, avait relevé à juste titre que la résolution 687, document-clef du régime des sanctions depuis 1991, « représente l’une des décisions les plus complexes et les plus abouties jamais décidées par le Conseil [de sécurité] ». Il s’agit aussi du texte le plus long jamais adopté, ce qui donne une idée du soin mis à ce qu’il soit pleinement exécuté. L’unanimité (initiale, au moins) des cinq membres permanents quant aux principe et contenu du régime des sanctions ainsi que le soutien de la majorité des autres États-membres achevaient de renforcer l’édifice. Ce rôle sans précédent de l’ONU et de ses diverses agences, combiné aux facteurs géographiques et politiques rendant malaisé tout contournement par l’Irak, a rajouté à l’efficacité des sanctions.

Les dispositions de la résolution 687 relatives aux sanctions interdisent à tout État-membre de traiter commercialement ou financièrement avec l’Irak, exception faite des exportations portant sur les « approvisionnements de première nécessité destinés à la population civile » (médicaments et denrées alimentaires), dûment approuvés par le Comité des sanctions. De nombreuses obligations conditionnent la levée de cet embargo. L’Irak doit d’abord s’engager à respecter l’inviolabilité de sa frontière internationale avec le Koweït telle qu’elle résulte, d’une part, de l’accord du 4 octobre 1963 et, d’autre part, de la démarcation ultérieure par une commission des Nations unies créée par le Secrétaire général à cet effet (Commission de démarcation de la frontière irako-koweitienne). Ensuite, il doit dédommager les gouvernements étrangers, leurs nationaux et leurs compagnies, des pertes résultant de son « invasion et occupation illégales du Koweït » ; ces réparations de guerre seront administrées par un fonds d’indemnisation financé par une ponction sur les revenus des exportations irakiennes de pétrole. Enfin, il doit consentir à l’élimination inconditionnelle de ses armes de destruction massive et au principe de surveillance internationale de toutes ses industries militaires. Pour imposer le respect de telles obligations, le Conseil de sécurité pourra entreprendre les « actions aériennes, navales ou terrestres » qu’il jugera nécessaires.

Les conflits générés par certains aspects du processus de désarmement ont nourri le sentiment que les obligations que l’ONU fait peser sur l’Irak n’ont produit aucun résultat tangible. Pourtant, la réalité dément un tel bilan. Le gouvernement irakien a consenti aux dispositions relatives au paiement des réparations, au nouveau tracé de sa frontière avec le Koweït et, en dépit de ses multiples tentatives d’obstruction, au démantèlement graduel de l’essentiel de ses armements chimiques, biologiques et balistiques.

Le coût des sanctions a été particulièrement lourd pour l’Irak jusqu’en décembre 1996, date à laquelle est intervenue la résolution 986 du Conseil de sécurité modifiant la situation. Théoriquement, rien auparavant n’interdisait d’importer les denrées alimentaires et les médicaments dont la population civile avait besoin, mais l’Irak n’avait pas de quoi payer. Tant qu’il ne pouvait vendre son pétrole (en dehors de l’autorisation d’exporter une quantité limitée vers la Jordanie) ou tout autre produit d’exportation, il ne disposait d’aucune ressource pour financer ses achats. Gelés, les avoirs et les réserves détenus à l’étranger n’étaient par ailleurs d’aucune utilité. Le PIB par tête a chuté de 2 840 dollars en 1989 à un chiffre, estimé en 1995, à 200 dollars par an. Au début de l’année 1990, le dollar s’échangeait sur le marché noir contre 4 dinars, alors qu’il a atteint 1 500 dinars en 1996. Les importations irakiennes, qui se chiffraient annuellement à 10 milliards de dollars à la fin des années 80, n’atteignent plus que 400 millions de dollars au début des années 90.

La résolution 986 a permis un assouplissement de l’embargo : l’Irak est désormais autorisé à exporter du pétrole à hauteur de 2 milliards de dollars tous les six mois. Le gouvernement irakien ne peut toutefois disposer librement du produit de ces ventes ; l’argent, directement versé sur un compte séquestre contrôlé par le secrétaire général de l’ONU, est réparti de la façon suivante : 50 % sont alloués au gouvernement pour l’achat de fournitures médicales et de nourriture, 30 % au Fonds d’indemnisation pour le Koweït,
15 % à l’approvisionnement des trois gouvernorats du Kurdistan, et enfin 5 % pour couvrir les frais de fonctionnement de l’ONU en Irak. En définitive, les montants impartis aux régions du centre et du sud du pays sous contrôle gouvernemental (soit 2 milliards de dollars par an) se sont révélés insuffisants pour couvrir les besoins immédiats de la population, pour ne rien dire d’un éventuel développement à long terme. Rappelons ici que les importations annuelles de l’Irak s’élevaient à quelque 10 milliards de dollars à la fin des années 80, et que le délabrement des infrastructures du pays dans la deuxième moitié des années 90 était tel que des montants nettement plus élevés étaient requis.

La résolution 1153 qui, bien que votée le 20 février 1998, n’entra en vigueur qu’à la fin de cette année-là, a davantage desserré l’étau des sanctions économiques. Les ventes de pétrole ont été portées à 5,26 milliards de dollars tous les six mois. En dépit de l’augmentation significative du prix du baril de pétrole, l’Irak n’est pas parvenu à atteindre ce plafond. L’importation des pièces de rechange indispensables à la réhabilitation de ses installations pétrolières n’ayant pas été autorisée, les exportations n’ont rapporté que
8 milliards de dollars après un an d’application de la résolution 1153. Sur ce montant, les
4 milliards de dollars restant au gouvernement central étaient sans commune mesure avec les besoins du pays.

Il convient de mettre l’accent sur le fait que le respect des droits de l’homme, aussi bien dans la zone kurde que dans le reste du pays, ne correspond à aucune des obligations que les sanctions font peser sur l’Irak. La résolution 688 (et non 687), condamnant la
« répression de la population irakienne dans plusieurs endroits du pays, notamment dans la zone de peuplement kurde », n’a pas été adoptée dans le cadre du chapitre VII de la Charte de l’ONU et il n’est nullement question de sanctions en cas de poursuite de la répression. Les États-Unis et la Grande-Bretagne se sont néanmoins appuyés sur elle pour créer deux zones d’exclusion aérienne en Irak, l’une au nord du 36e parallèle, et l’autre au sud du 32e parallèle.

Libye

D’une sévérité moindre, les sanctions des Nations unies contre la Libye se fondent sur la résolution 748 adoptée par le Conseil de sécurité le 31 mars 1992. Décidée dans le cadre du chapitre VII, cette résolution ordonne aux États-membres de prendre un certain nombre de mesures à l’encontre de la Libye et de les maintenir jusqu’à ce que cette dernière coopère pleinement dans l’enquête sur les responsables des actes terroristes perpétrés contre les vols 103 de la PanAm et 772 d’UTA7. D’ici là, les liaisons aériennes avec la Libye (exception faite des vols humanitaires) seront rompues, les bureaux à l’étranger de la compagnie aérienne libyenne fermés, et sa flotte privée des pièces de rechange nécessaires à son entretien. À cela s’ajoute, d’une part, l’interdiction de livrer du matériel militaire ou de prêter assistance en ce domaine et, d’autre part, la réduction des missions diplomatiques libyennes à l’étranger et le refus de visa (ou l’expulsion) à tout ressortissant libyen soupçonné de participation à des activités terroristes. Un Comité du Conseil de sécurité a été instauré afin de veiller à la bonne application des sanctions. Si aucun des quinze membres du Conseil de sécurité n’a voté contre cette résolution, cinq se sont abstenus, notamment la Chine et la plupart des pays africains et asiatiques présents. […]

Lisez l’article en entier ici.

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