À l’occasion du centenaire de l’armistice de 1918, nous vous invitons à relire le numéro spécial de Politique étrangère « 1914-2014. La Grande guerre et le monde de demain » publié en 2014 pour célébrer le 100e anniversaire du début de la Grande Guerre.
« Nous avons vécu avec elle 100 ans durant. Qu’en faire maintenant ? La Première Guerre mondiale a créé son siècle, et elle nous parle toujours : de ce que nous sommes, de ce que nous serons.
The American strategy towards Pakistan has favored goals linked to operations in Afghanistan without necessarily taking Islamabad’s interests into account. The army and the Pakistani opinion are therefore more and more sensitive to American intrusions in the country. A possible agreement with the Taliban in which Pakistan would play a decisive role could restore national Pakistani interests to a place of importance. Pakistan’s most pressing interests remain concerned with the growing power of India in the region.
Article published in Politique étrangère vol. 76, n° 3, written by Anatol Lieven.
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In its policies towards Pakistan, the United States has to deal with an acute tension between the short-term needs of the US-led war in Afghanistan, and the considerably more important long-term needs of US and international security in the struggle against Islamist extremism and terrorism. US officials have tried to square this circle by arguing that the US presence in Afghanistan is necessary in order to protect Pakistan from the Taliban. The problem is that this is almost the diametrical opposite of the truth.
Present US strategy in the war against the Afghan Taliban requires the US to put great pressure on Pakistan to deny them shelter, and for the US to launch drone attacks against Taliban targets within Pakistan. This makes sense from a narrowly military perspective since the Afghan Taliban’s bases in Pakistan are in fact of critical importance to their campaign (just as the Vietminh benefited immensely from bases in China after the Communist victory there, and the FLN from bases in Morocco and Tunisia after the French withdrawal from those territories).
The long-term terrorist threat by contrast requires the US to build up the Pakistani state to resist Islamist revolution within Pakistan, while putting pressure on Islamabad to take action against Al Qaeda and other international terrorist groups on Pakistan’s soil. How the US manages to balance these priorities in the years to come will be of immense importance not just to Afghanistan and Pakistan but to global security as a whole.
The real US objective in Afghanistan has become to a considerable extent not victory but the avoidance of defeat, as a senior US general said to me in private in 2009. That is to say, to prevent the severe blow to US military prestige and morale that would result from evident defeat in Afghanistan, along the lines of the collapse of South Vietnam in 1975. This is of course not in itself a mistaken or unimportant objective, because by the same token the clear defeat of the US in Afghanistan would have an emboldening effect on Islamist and other anti-American forces around the world. The question is whether this goal is contributing to mental confusion when it comes to real Western interests in Afghanistan, and also whether it is sufficiently important to justify damage to other, more important Western and global interests in the region.
To say that the survival of the existing Pakistani state is the greatest of those interests is a matter not of sentiment but of mathematics. With around 170 million people Pakistan has nearly six times the population of Afghanistan – or Iraq – twice the population of Iran, and almost two thirds the population of the entire Arab world put together. Pakistan has a large diaspora in Britain (and therefore in the EU), some of whom have joined the Islamist extremists and carried out terrorist attacks against Britain. Possessing British passports and free to travel within the EU and to North America, the Pakistani community in Britain provides the greatest single potential base for Islamist terrorism within the West.
Pakistan possesses nuclear weapons, and one of the most powerful armies in Asia. International anxiety concerning the possible collapse of the Pakistani state has focused on the apocalyptic threat of nuclear weapons falling into the hands of terrorists; but it should be recognized that even a limited but substantial fraying of the Pakistani military’s conventional forces would vastly increase the international terrorist threat, because of the number of antiaircraft missiles, other munitions and trained engineers who would become available for terrorist recruitment.
To contribute to the destruction of Pakistan would therefore be an act of insanity on the part of Washington; yet in many ways that is what the needs of the war in Afghanistan demand. The US has sought to square this circle by two means, the first practical, the other rhetorical. Practically, the US has sought to reconcile the Pakistan to US strategy through aid, especially to the Pakistani military. Since 9/11, on average around one quarter of Pakistan’s military budget has been paid for by the US.
Many Americans have always felt that the US has got very little in return for this aid, and this feeling has grown enormously in recent months due to the location of Osama bin Laden not just on Pakistani soil, but very close to a Pakistani military academy. The likelihood is that while the Al Qaeda leader was probably not sheltered by the high command of the Pakistani military, sympathetic elements in Pakistani intelligence knew of his whereabouts. Coming on top of Pakistan’s shelter to the Afghan Taliban, this has led to very strong hostility to Pakistan in the US. If God forbid a terrorist attack should occur in the US with links to Pakistani groups, then some form of US attack on Pakistan would be very likely.
It would still however be a mistake. For to understand the relationship of the Pakistani security establishment to militant groups, it is necessary to understand that this is not a two-faced approach (as it is often called in the US) but a four-faced approach. One face is turned towards the Pakistani Taliban and other militants who are in revolt against the Pakistani state; a second face towards the Afghan Taliban and their allies who are fighting against the US and the Karzai administration within Afghanistan; a third face towards international terrorists based in Pakistan; and a fourth towards Pakistani militants who have targeted India.
As far as the Afghan Taliban are concerned, their leadership have enjoyed shelter from the Pakistani military establishment just as the Taliban as a whole have enjoyed shelter from the population of Pakistan’s tribal areas. With rare exceptions, however, what the Pakistani army has given has been shelter and not active support – at least to judge by the fact that Taliban explosives technology is still considerably below that of the insurgents in Iraq.
The reason for this shelter by the Pakistani high command is strategic and not ideological. The Pakistani generals are convinced – and with good reason – that the US is going to fail in Afghanistan, that US withdrawal will be followed by civil war, and that in that civil war India will give backing to bitterly antiPakistani forces among the Panjshiri Tajiks and others. It is therefore essential for Pakistan to retain allies in Afghanistan, and the only available ones are the Afghan Taliban and their allies in the Haqqani network and the Hezbe-Islami of Gulbuddin Hekmatyar.
Le dernier numéro de Politique étrangère, consacré au thème « Après le 11 septembre : les États-Unis et le Grand Moyen-Orient« , vient de paraître.
EDITO
Dix ans après, pourquoi revenir sur un 11 septembre qui n’a cessé de faire parler ? Parce que, volens nolens, la date représente bien un seuil. Un seuil dans la découverte d’un monde nouveau né de l’après-guerre froide, mais demeuré, dans la dernière décennie du XXe siècle, une sorte de brouillon quelque peu mystérieux. Un seuil dans l’utilisation symbolique de la violence contre la puissance – le « génie » terroriste est là : non dans la frappe elle-même, somme toute assez élémentaire quant à sa manœuvre, mais dans le choix de la cible : les Twin Towers, image de la modernité, de la richesse et de l’arrogance du fort. Un seuil aussi dans l’évolution de la société internationale : la violente mise en cause de la force américaine s’est accompagnée ces dix dernières années de l’affirmation progressive de pays qui seront demain les puissances « émergées », lesquelles, au sens le plus précis de l’expression, bouleverseront l’ordre du monde.
La frappe traumatisante du 11 septembre a eu des effets directs sur les rapports de force dans le monde. Un instant tétanisée, la puissance dominante de la planète, fugitivement rêvée en « gendarme du monde » dans les années 1990, a violemment réagi, en développant une irrépressible force de transformation. Transformation des visions classiques de la sécurité – la « guerre contre la terreur » a d’abord été une lutte contre les terroristes, renforcée dans toutes les sociétés concernées et en définitive relativement victorieuse. Les victoires ne peuvent être ici que relatives, mais se prouvent par l’absence ou la limitation des faits : le monde n’a pas connu, ces dernières années, les dévastations qui semblaient promises par le coup inaugural du 11 septembre. Transformation de certains rapports internationaux au nom de cette lutte globale contre la terreur : rapports d’alliances redéfinis, coopérations entre services de police ou de renseignement, etc. Transformation, enfin, dans un espace cardinal supposé être à l’origine de nombre de maux « terroristes » : le monde musulman, plus ou moins assimilé, dans une certaine pensée américaine, au « Grand Moyen-Orient » des discours bushiens.
Cette puissance transformatrice, les États-Unis l’ont maniée sans complexe, appuyés sur leurs deux cartes maîtresses : la puissance économique et la puissance militaire. Avec des résultats complexes à analyser. L’efficacité a été moins globale que prévu : l’emblème est ici le destin pour le moins incertain de la zone AfPak. Et, paradoxe, là où elle fut incontestable, la transformation s’est révélée au final plus perturbatrice qu’organisatrice : voir l’exemple irakien et plus largement la région moyen-orientale au sens traditionnel de ce terme.
C’est donc à travers le prisme du Moyen-Orient – de stricte ou de large définition – que ce numéro de Politique étrangère a choisi d’analyser, dix ans plus tard, les conséquences du 11 septembre. Un Moyen-Orient décisif – politiquement, économiquement, moralement même – pour des Occidentaux qui donnent encore pour un temps le la des débats politiques de la planète ; mais décisif aussi, par exemple en termes énergétiques, pour la puissance chinoise. Un espace où se joue, depuis les révolutions arabes du printemps 2011, une grande part du débat sur la démocratisation des sociétés politiques, débat largement hérité de la fin de la guerre froide mais qui avait peu progressé après les premiers enthousiasmes des années 1990. Une aire où se joue une bonne part de l’assise diplomatique et militaire de la (toujours) première puissance de la planète.
Que représentent aujourd’hui les États-Unis dans le Grand Moyen- Orient qu’ils essayèrent de définir, de redéfinir sous les deux mandats de George W. Bush ? Une force économique et militaire considérable ? Une référence : positive, négative, ou mêlée ? Une force en voie de marginalisation, ou en plein retour à partir d’autres règles ? Le positionnement de Washington face au printemps arabe a été à la fois hésitant et subtil, et tels Européens qui annoncèrent voici plusieurs mois l’extinction de l’influence américaine dans la région paraissent aujourd’hui bien pressés.
Washington devrait continuer de jouer dans la région trois cartes majeures : sa puissance économique et militaire (même si cette dernière montre ses limites, chacun sait qu’elle reste décisive, comparée à celle des autres) ; son image, contradictoire et mixte dans la plupart des opinions publiques de la zone, sauf sans doute à l’est où elle est plus largement rejetée, en Afghanistan ou au Pakistan ; et l’absence des autres. Chacun souhaite que l’affaire libyenne se termine positivement, au premier chef pour le peuple libyen, puis pour nos armées qui y sont engagées. Mais on ne peut guère prétendre que les derniers mois ont mis en scène des acteurs internationaux susceptibles de remplacer les États-Unis face aux traumatismes régionaux qui s’annoncent.
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Au-delà, se pencher sur le Moyen-Orient dix ans après le 11 septembre dans ses rapports avec l’Amérique, c’est aussi parler de l’ailleurs, du monde qui va, hors des obsessions de la « guerre contre la terreur ». L’équilibre des puissances change, même si le résultat futur du changement n’est pas connu, et le Moyen-Orient est aussi le champ d’exercice de ces nou- veaux rapports de force : avec des puissances désormais de premier rang comme la Chine, ou d’autres comme l’Iran ou la Turquie. Ce nouveau damier de la puissance n’a pas trouvé les formes de cogouvernement qui lui correspondent : la nouvelle gouvernance mondiale hésite et balbutie, et cela se traduit d’abord dans cette région. Enfin, l’ouverture économique et technologique des sociétés modèle de nouvelles formes de vie sociale et politique, sans doute déterminantes pour les systèmes de gouvernement et les gouvernances futures : et cela est aussi à l’œuvre dans l’aire arabe et moyen-orientale.
Le dossier exceptionnel que propose ce numéro de Politique étrangère dépasse donc de beaucoup sa thématique : les rapports entre les États-Unis et le Grand Moyen-Orient dans le sillage du 11 septembre. À travers le devenir d’une région qui reste décisive et celui d’une puissance qui demeure, au-delà de ses traumatismes et de ses erreurs, la « puissance référente », c’est l’avenir des équilibres internationaux qui s’y joue dans ses multiples dimensions : énergétique, démographique, militaire et tout simplement démocratique.
L’abstention allemande face à la résolution 1 973 du Conseil de sécurité des Nations unies découle des fondamentaux mêmes de la politique étrangère du pays. L’UE a néanmoins démontré dans la crise libyenne sa capacité à adopter des politiques communes en matière de sanctions et dans le domaine humanitaire, avec engagement allemand. Le développement de la Politique de sécurité et de défense de l’UE ne peut se faire qu’autour de missions militaires de faible ou de moyenne intensité, et avec accord entre Paris et Berlin. Article publié dans Politique étrangère n° 2/2011.
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L’abstention allemande lors du vote de la résolution 1 973 du Conseil de sécurité des Nations unies sur la Libye le 17 mars 2011 a suscité beaucoup d’irritation. La presse nationale et internationale a abondamment parlé de l’isolement de l’Allemagne et d’un manque de solidarité entre alliés. Les désaccords des Européens ont été analysés comme un échec de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et rapprochés de la défaillance européenne face à la guerre en Bosnie2. On tentera ici d’ana- lyser plus avant ces deux reproches.
La « culture stratégique » : un cadre d’analyse nécessaire
Les décisions d’intervention ne dépendent pas seulement de l’analyse de la conjoncture internationale ou des capacités militaires ; elles sont surtout déterminées par des aspects culturels, normatifs et éthiques, qu’une analyse en termes de «culture stratégique» permet d’appréhender. Dans un premier temps, la littérature scientifique sur ce thème n’indiquait pas clairement si l’analyse devait se limiter aux élites – la culture stratégique étant un « ensemble de croyances, attitudes et comportements semi-permanents des élites » (traduit par la rédaction) – ou s’étendre à la population. L’influence croissante qu’ont les opinions publiques des démocraties sur la prise de décision en matière de sécurité est cependant apparue clairement avec les débats autour des guerres d’Irak et d’Afghanistan ; dès lors, l’opinion publique peut être considérée comme un « élément important du milieu conceptuel qui définit la culture stratégique » (traduit par la rédaction).
Différentes démarches s’attachent à appréhender concrètement les cultures stratégiques à ces deux niveaux : élites et populations. Parmi les catégories centrales d’analyse figurent : les objectifs justifiant l’emploi du militaire, le type des interventions envisagées, la capacité à accepter les pertes, pour soi ou pour l’adversaire, l’espace relatif de la coopération ou de l’action autonome, les formes choisies pour cette coopération, ainsi que la manière dont l’action est légitimée en interne et à l’extérieur.
Nous ne traiterons pas ici de l’ensemble de ces éléments. Nous chercherons plutôt à savoir dans quelle mesure la définition des buts et objectifs de l’usage du militaire est défaillante en Allemagne et à identifier, en la matière, les divergences possibles entre opinion publique et décideurs politiques.
Les fondamentaux de la politique étrangère et de sécurité allemande
L’un des problèmes fondamentaux de la politique de défense et de sécurité allemande tient au flou de ses priorités stratégiques. Le Livre blanc sur la politique de défense de 2006 présente de multiples scénarios d’intervention, mais sans hiérarchie claire des priorités. Seule la traditionnelle mission de défense de l’intégrité territoriale s’y trouve relativisée du fait de la conjoncture internationale. Il en va de même pour les priorités géographiques : puisqu’on souligne que les nouvelles menaces présentent fondamentalement un caractère mondial, les hypothèses d’intervention se maintiennent elles aussi à un niveau global. Certes, cette logique montre que l’Allemagne prend ses distances vis-à-vis d’une conception de sécurité focalisée sur l’Europe centrale ; mais la question de savoir quelles régions, quels intérêts sont stratégiquement déterminants reste sans réponse. La vague d’indignation interne que provoqua l’ex-président de la République fédérale Horst Köhler – et sa démission subséquente – en appelant l’Allemagne, grande nation industrielle et commerciale, à sécuriser ses intérêts y compris par des moyens militaires atteste des difficultés allemandes en la matière.
Dans la population, les scénarios d’intervention armée suscitent en revanche des prises de position nuancées. Un sondage de 2006 (l’année de la publication du Livre blanc) d’un institut de la Bundeswehr montre que la stabilisation des régions en crise est jugée comme de première importance pour les forces armées, mais les personnes interrogées ne mettent pas toutes l’accent sur les mêmes zones. 63 % d’entre elles estiment que la Bundeswehr pourrait intervenir dans cette logique en Europe, mais elles ne sont que 33 % à le penser si l’on parle du Proche-Orient et 31 % pour l’Afrique. Le sondage montre également des clivages nets sur les objectifs légitimant une intervention. En cas de menace imminente de génocide, une courte majorité de 56 % soutiendrait l’envoi des forces allemandes. Pour la tenue d’élections démocratiques, les avis positifs ne sont plus que de 38 %, et pour renverser un gouvernement violant les droits de l’Homme, seulement de 18 %. On peut interpréter de manière analogue le fait que ces dernières années (de 2006 à 2010), seule une minorité de sondés estimait que la guerre pouvait être, sous certaines conditions, nécessaire pour établir la justice, une nette majorité rejetant cette affirmation.
L’acceptation des pertes humaines, pour soi ou pour les autres, est étroitement liée à la question de l’emploi du militaire. Dans les deux cas, la tolérance de l’opinion est très faible en Allemagne : la classe politique fait donc de ce problème une sorte de tabou. La controverse sur le monument en l’honneur des soldats morts en opération est significative, tout comme les efforts récurrents des politiques allemands pour éviter de qualifier de « guerre » l’intervention en Afghanistan. Et les victimes étrangères ne sont guère mieux acceptées par l’opinion allemande – comme en témoigne la virulence des critiques suscitées par le bombardement par l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN) (sur demande de la Bundeswehr) de deux camions-citernes dans la province afghane de Kunduz. L’indignation médiatique ne visait pas alors seulement les pertes civiles, mais aussi le projet d’« élimination ciblée » de chefs talibans.
L’idée que l’assassinat ciblé d’ennemis, dans une guerre ou dans des circonstances analogues, pourrait être légitime et même nécessaire a été complètement occultée dans le débat allemand. En Allemagne, gouvernement, partis, opinion publique ne se retrouvent donc pas dans un consensus stratégique simple et pérenne autour d’une même conception du recours au militaire. Ce consensus doit être recréé chaque fois que la Bundeswehr est susceptible d’être envoyée en opération extérieure – ce qui a pour effet d’instrumentaliser les thèmes de politique étrangère au service d’objectifs de politique intérieure. À Berlin, les partis se souviennent très bien de la campagne législative de 2002 : marquée par le débat sur l’Irak, elle avait démontré que le thème de la paix pouvait, en Allemagne, faire gagner une élection.
Dans ce contexte, définir les modalités de la participation allemande aux interventions militaires est difficile. La nécessité d’obtenir un mandat détaillé du Bundestag avant chaque déploiement de l’armée allemande – « armée parlementaire » – complique encore la situation : ce n’est plus seulement la question du « si » qui est posée publiquement, mais encore celle du « comment » – aviation de combat, artillerie lourde, etc. ? La prolongation du mandat de la Marine pour l’opération Active Endeavour de l’OTAN, en décembre 2010, a fait l’objet d’un débat difficile, alors même qu’aucune opération de combat n’était à prévoir. L’opposition avait alors résolument désapprouvé la demande du gouvernement, mettant en doute a nécessité même d’une intervention qui vise depuis huit ans à observer et à dissuader les terroristes dans l’espace méditerranéen.
L’examen des opérations extérieures menées par la Bundeswehr montre qu’ou bien elles se sont déroulées dans un cadre limité, avec une préférence pour des interventions de basse intensité, impliquant une faible probabilité d’actions de combat ; ou bien, pour des missions plus larges, plus robustes, elles ont exigé une discussion longue sur la scène politique intérieure, ou été rendues possibles parce que la population allemande se sentait directement et concrètement concernée. Cela a par exemple été le cas lorsque plusieurs centaines de milliers de réfugiés sont arrivés en Allemagne lors des guerres de Yougoslavie, suscitant une vague de sympathie, ou après les attentats du 11 septembre 2001 – la solidarité de la population allemande constituant le fondement même de la participation à l’opération Enduring Freedom. Une phase diplomatique prolongée peut aussi permettre de convaincre l’opinion, comme dans le cas de l’Afghanistan (avec la conférence de Bonn-Petersberg) et des négociations de Rambouillet avec la Serbie sur le Kosovo (leur échec avait constitué un argument plausible en faveur de l’intervention contre le régime Milosevic, qui avait pu être présenté à l’opinion et au Bundestag, même en l’absence d’accord de l’Organisation des Nations unies [ONU]).
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