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L’Europe et ses populations excédentaires

On 15/06/2012

Cet article a été publié pour la première fois dans Politique étrangère, n° 2/1954, avant d’être republié dans le numéro du 70e anniversaire de la revue (n° 4/2006).

Robert Rochefort (1911-2005) fut directeur de cabinet de Robert Schuman, à la présidence du Conseil (1947-1948) puis au ministère des Affaires étrangères (1948-1953). Il a participé à la création du Haut commissariat aux réfugiés (HCR) en 1951 et a représenté la France auprès de l’Organisation des Nations unies (ONU). Écrit trois ans après la résolution de Bruxelles, fondatrice de l’ancêtre de l’Organisation internationale pour les migrations (OIM), cet article analyse dans les termes de l’époque les problématiques démographiques de l’après-guerre, notamment le cas des millions de personnes dont l’Europe, détruite par le conflit, semble ne plus pouvoir assurer la survie.

Lorsque les dix-huit gouvernements représentés à Bruxelles en novembre et décembre 1951 à l’hôtel Atlanta adoptèrent la résolution qui porte le nom de la capitale belge et créèrent l’organisation alors nommée Comité intergouvernemental provisoire pour les mouvements migratoires d’Europe, un acte important, sous une apparence modeste, venait d’être fait dans un domaine jusqu’alors trop négligé. Le problème des populations excédentaires de l’Europe — problème qui, entre les deux guerres, avait joué si puissamment contre la paix, puisqu’il avait servi de base à la théorie de l’espace vital et de prétexte à une politique d’agression — venait en effet d’entrer réellement dans la voie de l’organisation et de la coopération internationales. Il n’y entrait sans doute que sous une forme provisoire à titre d’expérience, avec des moyens limités, en dehors des Nations unies et en quelque sorte par la petite porte, sous le seul aspect de l’émigration outre-mer, mais il y entrait cependant, et par là le problème se trouvait porté, au même titre que l’avait été celui des personnes déplacées, celui des réfugiés arabes en Palestine, ou celui de la reconstruction et de l’assistance en Corée, au rang des grands problèmes internationaux jugés dignes d’un effort international.
Le nom de Bruxelles restera associé à ce texte dont l’importance réelle dépasse de loin l’apparence et les dispositions modestes. On a parfois critiqué cette résolution en disant en particulier qu’on avait alors commis l’erreur de ramener toute la question de l’émigration outre-mer à une affaire de transports. Mais c’était en un temps où beaucoup de gouvernements hésitaient encore soit sur la nécessité de l’effort à entreprendre, soit sur le type d’organisation le mieux qualifié pour l’entreprendre. Entre le projet présenté à Naples par le BIT et ce qu’on appelait alors le projet américain ou projet de l’OIR, les différents gouvernements, et dans plusieurs pays les autorités nationales elles-mêmes, d’un côté les Affaires étrangères, de l’autre les ministères du Travail, se trouvaient souvent divisés. On reprochait généralement au premier projet son ambition, tout en soulignant qu’il n’avait pas l’appui des États-Unis ; au second on reprochait sa modestie. Les organisations et instances internationales, OECE, Conseil de l’Europe, pour n’en citer que deux, se rangeaient elles-mêmes d’un côté ou de l’autre, et l’on put craindre ce que M. Giusti del Giardino a appelé à l’époque la « guerre des organisations ». En fait, l’espoir de voir aboutir après l’échec de Naples le mince projet présenté à Bruxelles, projet qui représentait pour ceux qui ont bien voulu le comprendre alors un essai de mise en œuvre de la solidarité internationale dans le domaine des migrations outre-mer, ne tenait vraiment qu’à un fil ; c’est miracle que celui-ci ne se soit pas brisé.
Je n’ai pas l’intention de présenter une description systématique du problème des populations excédentaires de l’Europe. Ce serait trop long et fastidieux, car ce problème, comme tous les problèmes posés à l’Europe, est infiniment complexe. Tout est toujours très compliqué chez nous, Européens, et il est difficile de ramener ce problème à quelques notions simples. Il s’agit en effet d’un problème économique et d’un problème humain, d’un problème humain et d’un problème politique, d’un problème politique et d’un problème social, d’un problème social et d’un problème démographique. II se pose en Europe, et il se pose à l’Europe. II se pose à l’Europe et il se pose au monde libre tout entier. Il est actuel et il est ancien. Il affecte ici les Latins, les Méditerranéens ; il affecte également l’Allemagne et les Pays-Bas. Il est hétérogène dans les éléments qui le composent, divers dans ses origines ; ici, il s’agit surtout d’éléments démographiques et là d’événements historiques ; divers également dans ses solutions. Si même nous n’en retenons qu’une, celle que le Comité des migrations a pour tâche de mettre en œuvre, c’est-à-dire l’émigration vers les pays d’outre-mer, nous aurons vite fait d’apercevoir que cette solution soulève une masse extraordinaire de questions avec l’émigration d’un côté et de l’autre l’immigration et toutes les perspectives qui s’ouvrent sur l’ensemble du monde.

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L’Europe 1972-1980. Données et perspectives politiques

de Politique Etrangère

On 22/05/2012

dans Sélection d'archives

Le document publié ci-dessous, signé par Jacques Vernant et publié pour la première fois dans Politique étrangère n° 4/1972, a été rédigé à l’occasion de la réunion des directeurs d’instituts européens des relations internationales qui s’est tenue à Varna (Bulgarie) les 4 et 5 octobre 1972. Conformément aux directives qui avaient été arrêtées au cours des réunions préliminaires, chaque institut devait y présenter une analyse de la situation actuelle en Europe et les perspectives d’évolution dans les huit années à venir, aux points de vue politique, économique et militaire[1].

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Analyse de la situation actuelle

Sur le plan global, la situation actuelle nous paraît présenter les traits caractéristiques suivants :
1° En matière stratégique, l’équilibre qui s’était progressivement instauré entre l’Union soviétique et les États-Unis s’est stabilisé. Le fait nouveau est qu’au cours des dernières années (1969-1972), cette stabilisation est désormais acceptée de part et d’autre comme un fait inéluctable et que l’équilibre stratégique est en quelque sorte « contractualisé ». Les premiers résultats des SALT et les perspectives qu’ils ouvrent, la mise en place en particulier d’une Commission permanente bilatérale compétente pour tout ce qui a trait à l’équilibre stratégique, constitue une nouvelle donnée du système international.
2° Sur le plan de la politique mondiale, la situation actuelle se caractérise par la réintroduction de la Chine dans le jeu diplomatique. Cette rentrée, consécutive à la fin de la Révolution culturelle qui avait accaparé toutes ses activités et l’avait amenée à abandonner les actions extérieures déjà engagées, est l’effet d’une reprise en considération par Pékin des problèmes internationaux et d’une évolution de ses partenaires, au premier rang desquels les États-Unis, dans un jeu renouvelé. La participation directe chinoise (notamment du fait de son entrée aux Nations unies) à la vie politique internationale a pour conséquence qu’à cet égard on peut parler d’un système triangulaire. La nature des relations de ces trois puissances exclut à moyen terme :
a) un véritable conflit militaire mettant directement aux prises l’une d’entre elles contre une autre[2] ;
b) une convergence politique permettant un véritable front diplomatique de deux d’entre elles contre la troisième.
3° Une troisième caractéristique de la situation actuelle consiste en l’émergence de conflits d’ordre économique et monétaire d’importance comparable à celle des conflits politiques et idéologiques et susceptibles, dans un avenir non lointain, d’apparaître en première place. La situation actuelle fait en effet apparaître au premier plan des problèmes économiques et monétaires entre les États-Unis et l’Europe ; entre les États-Unis et le Japon ; entre les pays d’Europe occidentale ; entre l’Union soviétique et ses alliés européens ; enfin entre l’Europe occidentale et l’Europe orientale.
Alors que l’Europe ne connaît plus de problèmes politiques sérieux, des conflits persistent en Extrême et au Moyen-Orient, ce dernier ayant une incidence directe sur l’Europe occidentale. En Europe, les problèmes qui paraissaient insolubles et qui provoquaient des tensions dans les années de l’après-guerre ne se posent provisoirement plus à la suite d’initiatives diplomatiques auxquelles ont participé les États européens intéressés et les Quatre qui demeurent responsables des questions ayant trait à l’ensemble de l’Allemagne. Du point de vue politico-diplomatique, l’Europe est devenue une zone de « basse tension », sinon de paix. Les problèmes qui s’y posent sont à la fois d’ordre international (dans le domaine monétaire par exemple) et d’ordre interne : amélioration des conditions de vie (rémunération en termes quantitatifs et qualité de la vie), précarité de certains régimes (Espagne, Portugal, Grèce) ou problèmes de « succession » (Yougoslavie après Tito). Ces problèmes paraissent se poser à l’Est comme à l’Ouest.
Dans ce contexte, les conflits du Vietnam et du Moyen-Orient paraissent à certains égards comme des anachronismes. Ils témoignent en tout cas de la persistance des réalités et des volontés nationales et de l’impuissance des Grands à contrôler des sous-systèmes régionaux.
4° Sur le plan global, l’évolution actuelle pose la question de savoir quel rôle peut jouer le Conseil de Sécurité de l’ONU et plus précisément quel rôle peuvent jouer ses cinq membres permanents, qui ont en principe égale compétence pour le maintien et le rétablissement de la paix. L’expérience de la concertation à quatre sur le Moyen-Orient tend à prouver que les États-Unis préfèrent la recherche de solutions par le moyen de consultations bilatérales avec l’Union soviétique.

Si l’on passe du plan global au plan européen, on y constate l’existence de deux sous-systèmes :
1° Du côté occidental, les relations entre les pays européens sont affectées de la contradiction qui était perceptible dès la naissance de l’« Europe » avec la CECA — mais qui s’est révélée plus nettement lorsque le général de Gaulle a dirigé la politique française — entre l’orientation vers une communauté atlantique et l’orientation vers une Europe indépendante. Plus théorique — encore qu’ayant des effets politiques — est une seconde contradiction entre la tendance à l’intégration et la tendance à la coopération ou l’harmonisation. Ces deux contradictions alimentent un débat politique entre les gouvernements et les partis politiques de l’Europe de l’Ouest ; et l’élargissement de la Communauté, bien loin de terminer ce débat l’a ranimé.
Du côté oriental, il semble que le même débat qu’à l’Ouest oppose les tenants de l’intégration et ceux de la coordination. Le débat correspondant à celui qui existe à l’Ouest entre « atlantisme et indépendantisme » européen n’existe pas à l’Est : l’intégration implique en effet l’intégration avec l’Union soviétique. L’alternative d’une politique indépendante des pays de l’Europe de l’Est n’est envisagée et mise en pratique que par la Yougoslavie, la Roumanie, et à certains égards l’Albanie. Ce contexte crée une disparité entre Européens de l’Ouest et Européens de l’Est et explique les hésitations de certains Européens de l’Ouest devant les prolongements institutionnels de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe.
2° Ces difficultés d’aménagement des deux sous-systèmes occidental et oriental européens et les problèmes qui persistent dans leurs relations cœxistent avec des pressions qui se font sentir de part et d’autre dans le sens d’un élargissement et d’un approfondissement des relations économiques, techniques et culturelles intersystèmes. Ces pressions sont plus ou moins marquées selon les pays mais elles ont abouti en ce qui concerne la France et les pays de l’Est, et en particulier l’Union soviétique, à l’institutionnalisation des efforts de coopération et à des réalisations importantes, en même temps que sur le plan politique on constatait un rapprochement significatif des positions françaises et soviétiques sur les problèmes en suspens (Vietnam et Moyen-Orient).

Quant aux structures sociales, elles paraissent en voie d’évolution tant à l’Est qu’à l’Ouest. L’Ouest, c’est-à-dire l’Europe de l’Ouest, ne paraît pas être tout à fait sortie d’une crise qui affecte la société de consommation. Elle se caractérise par :
a) L’accélération des concentrations financières et industrielles dans tous les secteurs importants de la production. Ces concentrations prenant la forme d’entreprises multinationales posent dans certains secteurs des problèmes aux gouvernements nationaux. À ces problèmes, les divers gouvernements ont jusqu’à présent apporté des réponses différentes, le gouvernement français s’en préoccupant plus que ses partenaires européens.
b) Les opinions occidentales s’interrogent d’autre part sur le rôle que les technocrates jouent en effet et peuvent jouer légitimement dans la société actuelle.
c) Enfin, l’universalisation du système d’enseignement à un niveau toujours plus élevé, crée des problèmes de débouchés et d’orientation.

À l’Est, il ne semble pas que le problème posé à l’Ouest par les sociétés transnationales ait son équivalent. Par contre, on peut penser que les deux autres questions s’y posent comme en Europe occidentale, à savoir, la place des scientifiques et des technocrates dans la société par rapport aux politiques, et la conciliation de la généralisation et de la prolongation de l’enseignement avec l’orientation des jeunes en fonction des débouchés. Sans doute la planification de l’économie permet-elle en principe de résoudre ces problèmes mais il ne paraît pas sûr qu’en fait, on y parvienne de manière pleinement satisfaisante.

Dans le contexte actuel, les intérêts nationaux, chez les grandes puissances, prennent le pas sur les considérations idéologiques. C’est aussi le cas, ce qui ne saurait surprendre, pour les puissances de moindre rang. À l’Ouest, les efforts d’unification butent, nous l’avons dit, sur des intérêts divergents qui, s’ils ne sont pas pris en considération dans un système démocratique, risquent d’avoir des conséquences électorales et politiques qu’aucun gouvernement n’est disposé à affronter. À l’Est, encore que contenus dans le cadre beaucoup plus rigide de la solidarité socialiste autour de l’Union soviétique, les intérêts nationaux ne peuvent cependant être négligés ; mais ils s’affirment plutôt sur le plan économique et culturel que sur le plan politique. À cet égard, les résultats de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe pourraient être un instrument permettant à ces intérêts nationaux de s’exprimer sans pour autant provoquer de crise.

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1. Cet article est le premier d’une série de trois publiés dans ce numéro sous le titre « l’Europe 1972-1980 » ; les deux suivants étaient intitulés : « Données et perspectives économiques », par Mario Levi ; « Données et perspectives militaires », par Jean Klein.
2. Cela n’excluant évidemment pas des incidents de frontières.

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30 minutes pour comprendre la crise

de Politique Etrangère

On 03/04/2012

dans Événements

Retrouvez ci-dessous la vidéo du débat public organisé à l’occasion de la sortie du dernier numéro de Politique étrangère (1/2012) à la librairie Pedone (Paris 5e).
Jean-Yves GRENIER, directeur d’études à l’EHESS et professeur à l’École polytechnique et auteur de : “La longue durée des dettes publiques” (PE 1/2012) et Norbert GAILLARD, docteur en économie (Sciences Po et Princeton) et auteur de : “La notation souveraine” (PE 1/2012), ont débattu sur le sujet de la crise de la dette.
Cette conférence était présidée par Marc Hecker, rédacteur en chef adjoint de Politique étrangère.

30 minutes pour comprendre la crise de la dette par Ifri-podcast

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Enquête sur cette Europe qui se ferme

de Politique Etrangère

On 02/04/2012

dans Revue des livres

Cette recension d’ouvrage est issue de Politique étrangère (1/2012). Yves Gounin propose une analyse de l’ouvrage d’Éric L’Helgoualc’h, Panique aux frontières. Enquête sur cette Europe qui se ferme (Max Milo, 2011, 318 pages).

Telle Janus, l’Europe a deux visages. Le premier est souriant, c’est celui de la libre circulation des personnes sur le continent. Le second l’est moins, c’est celui des contrôles renforcés aux frontières de l’espace Schengen. Ces deux visages sont indissociables : si les États membres ont accepté de lever les contrôles à leurs frontières, c’est avec l’assurance que les contrôles pratiqués aux frontières extérieures de l’Union européenne (UE) les prémuniraient des flux migratoires qu’ils redoutent à tort ou à raison. Ces deux visages sont inconciliables : l’Europe sans frontières du marché unique et d’Erasmus se voit contrainte de renier ses valeurs d’humanisme et d’ouverture en construisant, autour de Ceuta ou en face de Lampedusa, de nouvelles frontières.
Le renforcement des contrôles aux points de passage des migrants n’a pour l’instant eu que des effets temporaires. Loin de tarir les flux, il les a déplacés. C’est ce que les spécialistes appellent, selon une image très expressive, l’effet waterbed. Les « migrerrants » cherchent par tous les moyens à entrer en Europe : en escaladant les barbelés autour des enclaves espagnoles de Ceuta ou Melila, en risquant leur vie sur des pirogues sénégalaises ou libyennes à destination des Canaries ou de Malte, en passant par la Turquie pour franchir la frontière grecque, etc.
Éric L’Helgoualc’h nous emmène sur tous ces théâtres pour y faire le même constat désabusé : la réponse policière, qui fait peu de cas des règles de droit censées gouverner l’accueil des réfugiés, est souvent
impuissante, toujours inhumaine. Les États de la « ligne de front », qui doivent faire face à cet afflux massif, se plaignent du manque de solidarité des autres États européens : les règles de Dublin II leur font obligation de gérer les demandeurs d’asile qui ont transité par leur territoire. La tentation est forte de « laisser passer » les immigrés. C’est ce qu’a fait la Grèce avec un succès paradoxal : constatant l’impéritie de son système d’asile, la Cour européenne des Droits de l’homme vient de suspendre en janvier 2011 le renvoi des demandeurs d’asile parvenus dans un autre pays de l’UE vers son territoire, l’excluant de facto de la convention de Dublin II. C’est aussi ce qu’a fait l’Italie au moment de la chute du régime de Zine el-Abidine Ben Ali en Tunisie au début de l’année 2011 : les 28000 immigrés tunisiens se sont vus délivrer un titre de séjour provisoire avec lequel ils se sont empressés de gagner la France, provoquant côté français la tentation de rétablir les contrôles à Vintimille.
Les leçons de l’Histoire sont parlantes : aucune forteresse, aucune ligne Maginot ne résistent durablement. La réponse policière ne suffira pas, seule, à endiguer les flux de migrants qui veulent gagner l’Eldorado européen. Le chapitre consacré à Frontex, la nouvelle agence européenne chargée de la coordination du contrôle des frontières extérieures, est révélateur des limites de cette politique, auxquelles une sophistication des contrôles policiers (le Système d’information Schengen deuxième génération [SIS-II], le système d’information sur les visas [VIS], la base de données Eurodac, Eurosur, etc.) ne permettra pas de remédier.
La solution pourrait passer par l’externalisation de la question migratoire. C’est avec la collaboration du Sénégal et de la Mauritanie que les départs de pirogues, si nombreux en 2006, ont été stoppés net. C’est grâce à la Libye de Mouammar Kadhafi, au terme d’un accord moralement douteux mais efficace, que les Italiens ont réussi à limiter les vagues migratoires vers la péninsule. A contrario, c’est à cause du manque de collaboration de la Turquie que l’essentiel des entrées illégales en Europe se fait par l’Évros à la frontière gréco-turque.
L’enquête fouillée d’É. L’Helgoualc’h évite les caricatures qu’un titre racoleur, probablement choisi par son éditeur, laissait redouter. Même si ses convictions personnelles en faveur d’une politique moins répressive affleurent et finissent même par s’exprimer par la bouche du directeur général de France terre d’asile dans une postface inutilement militante, É. L’Helgouac’h fait son travail de journaliste et le fait bien, en nous donnant à comprendre les ressorts compliqués d’une question qui conditionne l’avenir du projet européen.

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