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[édito] Après le 11 septembre : les États-Unis et le Grand Moyen-Orient

Le dernier numéro de Politique étrangère, consacré au thème « Après le 11 septembre : les États-Unis et le Grand Moyen-Orient« , vient de paraître.

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EDITO

Dix ans après, pourquoi revenir sur un 11 septembre qui n’a cessé de faire parler ? Parce que, volens nolens, la date représente bien un seuil. Un seuil dans la découverte d’un monde nouveau né de l’après-guerre froide, mais demeuré, dans la dernière décennie du XXe siècle, une sorte de brouillon quelque peu mystérieux. Un seuil dans l’utilisation symbolique de la violence contre la puissance – le « génie » terroriste est là : non dans la frappe elle-même, somme toute assez élémentaire quant à sa manœuvre, mais dans le choix de la cible : les Twin Towers, image de la modernité, de la richesse et de l’arrogance du fort. Un seuil aussi dans l’évolution de la société internationale : la violente mise en cause de la force américaine s’est accompagnée ces dix dernières années de l’affirmation progressive de pays qui seront demain les puissances « émergées », lesquelles, au sens le plus précis de l’expression, bouleverseront l’ordre du monde.

La frappe traumatisante du 11 septembre a eu des effets directs sur les rapports de force dans le monde. Un instant tétanisée, la puissance dominante de la planète, fugitivement rêvée en « gendarme du monde » dans les années 1990, a violemment réagi, en développant une irrépressible force de transformation. Transformation des visions classiques de la sécurité – la « guerre contre la terreur » a d’abord été une lutte contre les terroristes, renforcée dans toutes les sociétés concernées et en définitive relativement victorieuse. Les victoires ne peuvent être ici que relatives, mais se prouvent par l’absence ou la limitation des faits : le monde n’a pas connu, ces dernières années, les dévastations qui semblaient promises par le coup inaugural du 11 septembre. Transformation de certains rapports internationaux au nom de cette lutte globale contre la terreur : rapports d’alliances redéfinis, coopérations entre services de police ou de renseignement, etc. Transformation, enfin, dans un espace cardinal supposé être à l’origine de nombre de maux « terroristes » : le monde musulman, plus ou moins assimilé, dans une certaine pensée américaine, au « Grand Moyen-Orient » des discours bushiens.

Cette puissance transformatrice, les États-Unis l’ont maniée sans complexe, appuyés sur leurs deux cartes maîtresses : la puissance économique et la puissance militaire. Avec des résultats complexes à analyser. L’efficacité a été moins globale que prévu : l’emblème est ici le destin pour le moins incertain de la zone AfPak. Et, paradoxe, là où elle fut incontestable, la transformation s’est révélée au final plus perturbatrice qu’organisatrice : voir l’exemple irakien et plus largement la région moyen-orientale au sens traditionnel de ce terme.

C’est donc à travers le prisme du Moyen-Orient – de stricte ou de large définition – que ce numéro de Politique étrangère a choisi d’analyser, dix ans plus tard, les conséquences du 11 septembre. Un Moyen-Orient décisif – politiquement, économiquement, moralement même – pour des Occidentaux qui donnent encore pour un temps le la des débats politiques de la planète ; mais décisif aussi, par exemple en termes énergétiques, pour la puissance chinoise. Un espace où se joue, depuis les révolutions arabes du printemps 2011, une grande part du débat sur la démocratisation des sociétés politiques, débat largement hérité de la fin de la guerre froide mais qui avait peu progressé après les premiers enthousiasmes des années 1990. Une aire où se joue une bonne part de l’assise diplomatique et militaire de la (toujours) première puissance de la planète.

Que représentent aujourd’hui les États-Unis dans le Grand Moyen- Orient qu’ils essayèrent de définir, de redéfinir sous les deux mandats de George W. Bush ? Une force économique et militaire considérable ? Une référence : positive, négative, ou mêlée ? Une force en voie de marginalisation, ou en plein retour à partir d’autres règles ? Le positionnement de Washington face au printemps arabe a été à la fois hésitant et subtil, et tels Européens qui annoncèrent voici plusieurs mois l’extinction de l’influence américaine dans la région paraissent aujourd’hui bien pressés.

Washington devrait continuer de jouer dans la région trois cartes majeures : sa puissance économique et militaire (même si cette dernière montre ses limites, chacun sait qu’elle reste décisive, comparée à celle des autres) ; son image, contradictoire et mixte dans la plupart des opinions publiques de la zone, sauf sans doute à l’est où elle est plus largement rejetée, en Afghanistan ou au Pakistan ; et l’absence des autres. Chacun souhaite que l’affaire libyenne se termine positivement, au premier chef pour le peuple libyen, puis pour nos armées qui y sont engagées. Mais on ne peut guère prétendre que les derniers mois ont mis en scène des acteurs internationaux susceptibles de remplacer les États-Unis face aux traumatismes régionaux qui s’annoncent.

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Au-delà, se pencher sur le Moyen-Orient dix ans après le 11 septembre dans ses rapports avec l’Amérique, c’est aussi parler de l’ailleurs, du monde qui va, hors des obsessions de la « guerre contre la terreur ». L’équilibre des puissances change, même si le résultat futur du changement n’est pas connu, et le Moyen-Orient est aussi le champ d’exercice de ces nou- veaux rapports de force : avec des puissances désormais de premier rang comme la Chine, ou d’autres comme l’Iran ou la Turquie. Ce nouveau damier de la puissance n’a pas trouvé les formes de cogouvernement qui lui correspondent : la nouvelle gouvernance mondiale hésite et balbutie, et cela se traduit d’abord dans cette région. Enfin, l’ouverture économique et technologique des sociétés modèle de nouvelles formes de vie sociale et politique, sans doute déterminantes pour les systèmes de gouvernement et les gouvernances futures : et cela est aussi à l’œuvre dans l’aire arabe et moyen-orientale.

Le dossier exceptionnel que propose ce numéro de Politique étrangère dépasse donc de beaucoup sa thématique : les rapports entre les États-Unis et le Grand Moyen-Orient dans le sillage du 11 septembre. À travers le devenir d’une région qui reste décisive et celui d’une puissance qui demeure, au-delà de ses traumatismes et de ses erreurs, la « puissance référente », c’est l’avenir des équilibres internationaux qui s’y joue dans ses multiples dimensions : énergétique, démographique, militaire et tout simplement démocratique.

 

Quel avenir pour la diplomatie américaine ?

Article issu de Politique étrangère volume 76, n°2, paru en juin 2011, portant sur les ouvrages The irony of manifest destiny. The tragedy of America’foreign policy (William Pfaff, Walker & Company, 2010, 240 pages) et The frugal superpower. Americas global leadership in a cash-strapped era (Michael Mandelbaum, PublicAffairs, 2010, 224 pages). L’article qui suit a été rédigé par Jolyon Howorth, professeur à l’université de Yale (États-Unis) et professeur de sciences politiques européennes, chaire Jean Monnet, à l’université de Bath (Royaume-Uni).

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Dans son discours du 28 mars 2011 annonçant sa décision d’intervenir en Libye, le président Barack Obama soulignait que le rôle des États-Unis dans cette mission onusienne serait limité et que le leadership serait rapidement transféré aux alliés: « Les États-Unis auront un rôle de soutien » (« a supporting role »). La communauté américaine des stratèges, qui attend depuis deux ans qu’émerge une « doctrine Obama » lisible, pense l’avoir enfin découverte à l’occasion de l’affaire libyenne. Elle pourrait s’intituler le « leadership par l’arrière » (« leading from behind »). Ces deux livres contribuent largement à déchiffrer cet infléchissement décisif de la diplomatie américaine dans la deuxième décennie du XXIe siècle.

William Pfaff retrace, dans un livre d’une érudition exceptionnelle, les sources religieuses, philosophiques, culturelles et politiques de la notion fondatrice de « Manifest Destiny ». Il fait état de ses 200 ans d’histoire mais aussi de son actualité inopérante. Michael Mandelbaum, pour sa part, nous explique pourquoi le 15 septembre 2008 (jour de la faillite de la banque Lehman Brothers) marque le moment où les États-Unis comprennent que leurs dépenses militaires ne peuvent être illimitées et que leur rôle global sera dorénavant plus restreint et modeste: « À l’avenir, les États-Unis se comporteront comme un pays normal » (p.8).

L’expression « Manifest Destiny », utilisée pour la première fois en 1845 lors de l’annexion du Texas, fait de l’expansion transcontinentale puis globale de la puissance américaine une volonté divine. En 1919, Woodrow Wilson affirme que le leadership international des États-Unis n’émane pas d’un plan conçu à Washington mais de « la main de Dieu, qui nous a entraînés sur ce chemin […]; ce fut le rêve de notre naissance. L’Amérique a montré, en toute vérité, la voie. » (p.71.) Selon W. Pfaff, cette foi utopique remonte au siècle des Lumières. Avec la « mort de Dieu », l’homme ne cherche plus une place dans un paradis d’outre-tombe mais tente de créer un paradis sur Terre. Cette aspiration séculière, qui vient remplacer au XVIIIe siècle les croyances religieuses, exige la création d’un monde parfait hic et nunc. En outre, il faut faire vite : la vie humaine se mesure en décennies plus qu’en millénaires… Cette quête d’absolu explique logiquementl’extrême violence du XXe siècle (de Staline à Pol Pot en passant par Hitler et Mao) et sous-tend directement la croisade américaine de l’après-guerre froide. En effet, les États-Unis veulent, pour reprendre les termes du second discours inaugural de George W. Bush en 2005, « abolir le mal » et « mettre fin à la tyrannie » sur le globe. Ce projet se traduit par une tentative d’exportation de la démocratie aux quatre coins du monde, projet ininterrompu depuis Wilson et toujours soutenu, selon W. Pfaff, par la quasi-totalité de l’élite américaine – y compris dans l’entourage d’Obama. Cette ambition presque religieuse, conçue dans une Amérique chrétienne, aboutit à l’« américanisation de la chrétienté » (p.62) : W. Pfaff dénonce sèchement la Manifest Destiny comme « irréalisable, indésirable et dangereuse » (p.194).

Dans un superbe chapitre de synthèse historique, l’auteur nous mène de l’isolationnisme des pères fondateurs à l’interventionnisme wilsonien, montrant à quel point les multiples guerres menées par les États-Unis au XIXe siècle, y compris la guerre contre l’Espagne de 1898 (une « affaire désinvolte qui n’engagea nullement la nation », p.70) avaient surtout pour but de faciliter et de compléter le développement du projet interne. Le tournant wilsonien de 1917-1919 fut définitif et déclencha (malgré les rechutes isolationnistes de l’entre-deux-guerres et de l’immédiat après-1945) toute une série d’interventions, toujours plus idéologiques et manichéennes. Ces opérations, de la présidence d’Eisenhower à celle de Bush, traduisaient en réalité une « forme virtuelle d’isolationnisme, une solution fictive à un problème dont la solution antérieure avait disparu » (p.100).

[Edito] Guerre contre le terrorisme et avenir de la PAC au menu du dernier Politique étrangère

Le n°2/2011 de Politique étrangère est disponible. Les deux thématiques à l’honneur pour ce numéro sont « Al-Qaida et la guerre contre le terrorisme » et « L’Avenir de la PAC« .

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EDITO
Ces derniers mois ont déclaré Oussama Ben Laden mort deux fois : noyé dans les aspirations démocratiques arabes, puis abattu au Pakistan. Sa gloire aurait-elle duré dix ans seulement qu’elle laisserait pourtant le monde différent. Certes, le 11 septembre 2001, qui impose l’image d’un « hyperterrorisme » et celle d’une « islamisation » de la violence, n’est pas l’événement singulièrement fondateur que d’aucuns décrivirent alors : l’ascension des économies émergentes ou la crise économique marquent déjà le siècle de tendances longues autrement plus déterminantes. D’une certaine manière, le 11 septembre accouche pourtant d’un monde nouveau, en ce qu’il ouvre une vision neuve des rapports de force dans le monde, des rapports entre unités politiques contemporaines.

 

Dans les années qui suivent le coup de tonnerre de septembre 2001, certains commentateurs installent le phénomène terroriste au cœur des scénarios de violence du siècle qui s’ouvre : l’asymétrie terroriste, appuyée sur le développement et la diffusion des technologies, sera la référence des conflits du siècle, y occupera une place centrale, de plus en plus large. Dix ans plus tard, la prédiction ne s’est pas réalisée. Et les mesures mises en œuvre par les États – dont le 11 septembre signe d’une certaine manière le « retour » – s’avèrent plutôt efficaces pour maintenir les actions terroristes dans une relative marge, aussi sanglante soit-elle.

Il reste que cette période a profondément modifié notre vision du monde. Du côté des puissances, les succès de la lutte antiterroriste, mais aussi les terribles errances de la puissance américaine dessinent une scène internationale différente. Les États-Unis sont toujours là, dominants, centraux, mais changés. Ailleurs, l’idée même d’asymétrie et l’échec américain en Irak – avant même qu’on ne puisse tirer un bilan de la guerre afghane – dessinent aussi un monde plus divers. Un monde où les hypothèses de conflits et les formes d’usage de la force sont beaucoup plus nombreuses, déclinées, que ce que nous imaginions dans la dernière décennie du XXe siècle.

Le dossier que publie ici Politique étrangère témoigne de cette diversité du monde conflictuel, sans doute plus visible depuis dix ans, et de la difficulté qu’ont les puissances classiques à s’y orienter. Le terrorisme apocalyptique ne s’est pas concrétisé. Al-Qaida survit, mais sous des formes localement plus que globalement dangereuses, et des formes d’organisation que nous n’avions guère imaginées. Les engagements en Irak puis en Afghanistan renvoient à des formes de guerre où les rapports asymétriques prédominent, contraignant les armées occidentales à revenir à des formes de raisonnement oubliées – contre-insurrection, pacification, etc. Le tout sous cette interrogation plus globale : nos esprits, nos modes de raisonnement doivent certes évoluer, mais aussi nos structures de forces ; dans quel sens, et avec quels moyens ?

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Cette dernière question – l’adéquation des instruments politiques et militaires aux décisions d’engagement, d’intervention dans un conflit – est clairement posée par l’aventure libyenne. À l’heure où ces lignes sont écrites, son issue n’est pas connue ; elle a pourtant déjà, très près de nous, fait plusieurs blessés.

Au premier chef, c’est la notion même d’intervention humanitaire qui est sans doute touchée. Décidée selon d’honorables critères de protection des populations, l’intervention aérienne contre le régime Kadhafi paraît vite quelque peu brouillonne (sans objectif militaire ni politique clairement identifié), voire assez arbitraire : les populations libyennes ont droit à la protection internationale, mais pas les syriennes. On comprend bien pourquoi ; il reste que c’est la légitimité même de l’intervention internationale dans ces opérations humanitaires qui s’en trouve questionnée – sans parler des divergences d’interprétation des résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies entre ceux-là mêmes qui les votent. Autre victime : l’Union européenne (UE), aux abonnés absents de la diplomatie, et qui se divise sur Schengen, l’un de ses acquis les plus symboliques aux yeux du monde extérieur. Aucune puissance européenne n’a apparemment songé à inscrire ses débats et décisions dans le cadre de la fameuse Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) que le traité de Lisbonne devait réorganiser.

Victime collatérale peut être encore plus significative pour le court terme : l’entente franco-allemande. L’abstention de la République fédérale d’Allemagne (RFA) dans l’affaire libyenne est étonnante pour un pays qui aspire à un siège permanent au Conseil de sécurité des Nations unies. Mais elle est plus préoccupante par ce qu’elle suggère, à terme, de désir de désengagement de la part d’une puissance européenne dominante : Berlin en est-il vraiment à se vouloir une puissance exclusivement commerciale, économique, civile ? Dernière victime – en perspective –, enfin : l’Alliance atlantique. La division des alliés, la valse-hésitation des principaux d’entre eux autour de son rôle dans la manœuvre militaire viennent s’ajouter à la confusion qui se profile face à l’enlisement des opérations afghanes… Décidément, 2011 risque, bien au-delà de la Méditerranée, de marquer la décennie.

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Ce numéro de Politique étrangère interroge encore l’avenir de l’UE autour d’une de ses politiques les plus emblématiques : la Politique agricole commune (PAC). Succès incontestable pour l’agriculture européenne dans son ensemble depuis plusieurs décennies, instrument décisif d’intégration, en particulier pour les derniers élargissements en Europe centrale, la PAC se retrouve au centre des discussions sur les budgets futurs, c’est-à-dire la politique à venir de l’UE, en un temps de doute général sur les voies et les finalités mêmes de la construction européenne. Le paradoxe étant que l’évolution internationale rend cette politique commune sans doute plus nécessaire que jamais. Certes, la PAC doit évoluer, s’adapter à des temps nouveaux, mais seule une politique européenne intégrée peut contribuer à répondre aux gigantesques défis qui s’annoncent : sécurité alimentaire de la planète, nécessité d’amortir l’effet des fluctuations des prix des matières premières, danger environnemental, etc.

Interventions internationales – Afghanistan, Liban, Côte d’Ivoire, Libye – ; institutions internationales – Organisation des Nations unies (ONU), UE – ; évolutions et dynamiques des conflits dix ans après le 11 septembre : avec ce numéro, Politique étrangère choisit de camper au cœur de débats qui ont toutes chances d’organiser la décennie qui s’ouvre.

 

[L’actualité revisitée] Géopolitiques de l’Internet : souveraineté et réseaux numériques

Article issu de Politique étrangère volume 71, n°3, paru à l’automne 2006, rédigé par Bernard Benhamou (maître de conférences pour la société de l’information à l’Institut d’études politiques de Paris, il a été membre de la délégation française au Sommet mondial pour la société de l’information (SMSI) et Laurent Sorbier (conseiller technique chargé de la société de l’information auprès du Premier ministre Jean-Pierre Raffarin. Il est maître de conférences à l’Institut d’études politiques de Paris et enseigne aux universités Paris I et Paris VIII).

 

Le développement de l’Internet suscite nombre d’interrogations politiques, qui mettent en cause la souveraineté des États ou la liberté des citoyens. C’est le cas de la gestion des noms de domaines, pour l’heure contrôlée par les États-Unis. L’Union européenne tente aujourd’hui de sauvegarder trois principes fondamentaux : l’interopérabilité, l’ouverture et la neutralité de l’Internet, principes de base d’un accord pour une gouvernance du réseau respectant les principes démocratiques.

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Il va sans dire que la maîtrise des technologies a toujours été un terrain où se joue la puissance économique, militaire et politique. Pourtant, il est fréquent de sous-estimer le caractère décisif de cette maîtrise et de mal identifier les technologies en cause ainsi que la manière dont elles s’invitent dans le jeu des puissances en présence. Si la conviction existe que la maîtrise des technologies de l’information – la « suprématie informationnelle » – est aujourd’hui une des figures universelles de la puissance (le lieu commun étant de comparer l’avantage stratégique donné par la « suprématie informationnelle » et la science de l’information warfare (« guerre de l’information ») à celui qui était assuré en d’autres temps aux détenteurs de l’arme atomique), et si l’on perçoit aisément que l’Internet en est le lieu et le levier, rares sont ceux qui s’intéressent à la dynamique propre de ces technologies, à la manière dont elles se déploient dans le champ des nations et des systèmes de régulation internationaux.

À l’heure où l’ensemble des pays font reposer une part croissante de leurs infrastructures économiques, sociales et politiques sur le réseau Internet, il est urgent qu’un plus grand nombre d’acteurs s’intéresse à la manière dont l’ensemble des technologies qui constituent l’Internet structurent, directement ou indirectement, l’évolution de nos sociétés et les relations entre les États.

Depuis la mise en œuvre des systèmes biométriques jusqu’au marquage des objets par des puces intelligentes et communicantes, en passant par les usages liés aux systèmes de géolocalisation ou par le développement de l’e-administration, les systèmes techniques et les normes qui régissent les réseaux ont désormais des répercussions concrètes pour les citoyens et les États. Or les dispositifs de régulation de l’Internet font une place assez limitée aux régulations traditionnelles : de fait, l’Internet a été et reste « administré » en dehors – ou plus exactement à côté – des modèles classiques de régulation nationaux (l’Internet définit un espace « aterritorial », transnational, en apparence décentralisé et ouvert) et se pose en cela comme un laboratoire des nouvelles formes de gouvernance.

Aujourd’hui, ces modèles de régulation – hérités d’une période où l’Internet ne connectait entre eux que des scientifiques et des chercheurs et ne posait de problèmes de souveraineté qu’aux amateurs de science-fiction – atteignent leurs limites. Dans un monde où l’Internet est au carrefour de l’ensemble des activités humaines, les décisions qui orientent son avenir et influent sur ses usages ne peuvent plus reposer uniquement sur les acteurs « techniques » de sa préhistoire.

Ce constat est aujourd’hui assez largement partagé par la communauté internationale. Il a récemment incité les États membres de l’Organisation des Nations unies (ONU) à organiser le Sommet mondial pour la société de l’information (SMSI). Pour la première fois, un sommet des Nations unies rassemblait les acteurs issus des trois secteurs majeurs de l’Internet (gouvernements, secteur privé et société civile), les spécificités de la gouvernance du « réseau des réseaux » étant ainsi en quelque sorte institutionnalisées.

À l’issue de la première phase, les États membres ont établi une déclaration de principes, premier texte de portée universelle consacrant la nécessité d’une gouvernance « démocratique, multilatérale et transparente ». La définition de la gouvernance retenue lors du sommet (« Par “gouvernance de l’Internet” il faut entendre l’élaboration et l’application par les États, le secteur privé et la société civile, dans le cadre de leurs rôles respectifs, de principes, normes, règles, procédures de prise de décisions et programmes communs propres à modeler l’évolution et l’utilisation de l’Internet » – extrait du rapport final du Working Group on Internet Governance) était volontairement large et évolutive, dépassant le cadre de la gestion des infrastructures critiques pour s’étendre aux questions liées à l’architecture de l’Internet. En effet, la question posée lors du sommet était de savoir quels seraient les principes et les valeurs qui prévaudraient pour les réseaux dans les années à venir, ainsi que les modalités qui permettraient d’inscrire ces valeurs dans l’architecture même de l’Internet.

 

POLITIQUE ET ARCHITECTURE DE L’INTERNET

« Code is law… and architecture is politics » (L. Lessig)

Si l’Internet apparaît à ses usagers comme un espace entièrement ouvert et décentralisé, l’analyse de ses structures de gestion révèle que le pouvoir de contrôle de ses infrastructures critiques reste, en réalité, entre les mains d’un acteur unique. Pour des raisons techniques, certaines infrastructures cruciales pour le fonctionnement du réseau restent « historiquement » centralisées et hiérarchiques. C’est en particulier le cas pour le système de gestion de noms de domaines (Domain Name System, DNS). Ce système a été élaboré pour permettre aux usagers de l’Internet d’utiliser des noms de domaines explicites en lieu et place des adresses numériques qui permettent d’identifier les machines connectées au réseau. Ce sont ces machines du DNS qui servent à répondre aux requêtes des utilisateurs qui se connectent à un site web, ou à envoyer un courrier électronique.

Les architectes initiaux de l’Internet ont conçu ce système autour de treize machines, appelées « serveurs racines », qui alimentent plusieurs milliers de serveurs relais sur l’ensemble de la planète. La répartition des serveurs racines s’avère très inégale, puisque dix d’entre eux sont situés aux États-Unis et deux seulement en Europe. C’est le serveur « racine A » qui contrôle la répartition des différents domaines en fonction de leur zone géographique (pour les codes des différents pays, comme la racine « .fr » pour la France ou « .de » pour l’Allemagne), ou encore par secteur d’activité générique (« .com », « .net », « .org », « .aero », etc.). La gestion du DNS correspond donc à la cartographie thématique et fonctionnelle de l’Internet.

Symbole même des situations hybrides auxquelles a donné lieu la gouvernance historique de l’Internet, la gestion du DNS est actuellement assurée par l’Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN), société de droit privé californien établie à la demande du gouvernement américain en 1998. Depuis sa création, la « racine A » reste toutefois contrôlée directement par le Département du Commerce des États-Unis. Ce pouvoir de contrôle du DNS est crucial, puisqu’en théorie il permettrait à son détenteur d’« effacer » de la carte de l’Internet les ressources de pays entiers (dans l’hypothèse du retrait de l’un des suffixes du serveur « racine A », tous les sites ayant ce suffixe – comme le « .fr » pour la France – pourraient devenir progressivement inaccessibles).

Esther Dyson, première présidente de l’ICANN, décrit ce pouvoir d’une métaphore éloquente : « Le DNS, c’est comme l’anneau du Seigneur des anneaux, vous ne pouvez faire confiance à quiconque le possède… »

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