Le problème des réfugiés devant l’opinion

Créée en 1936, Politique étrangère est la plus ancienne revue française dans le domaine des relations internationales. Chaque vendredi, découvrez « l’archive de la semaine ».

* * *

L’article « Le problème des réfugiés devant l’opinion » a été écrit par Francis Blanchard, ancien fonctionnaire au sein de l’Organisation internationale des réfugiés, dans le numéro 2/1949 de Politique étrangère.

La deuxième guerre mondiale nous a valu de connaître un problème des réfugiés de proportions absolument inhumaines. En mai 1945, lorsque les armées alliées eurent vaincu le Reich, 8 millions de personnes ont été dénombrées, qui appartenaient aux populations chassées, déracinées, déportées d’une manière scientifique par les Allemands pour le travail obligatoire.

Les Alliés, qui les découvrirent dans les ruines de l’Allemagne, organisèrent immédiatement leur rapatriement. Dans l’espace de trois ou quatre mois, 5 millions de personnes étaient rentrées. Mais, dans le même temps où ces rapatriements se poursuivaient à une cadence accélérée, on s’apercevait que des centaines de milliers de personnes refusaient de rentrer dans leur pays d’origine, soit pour des raisons politiques, dans la mesure où elles refusaient d’accepter les régimes qui s’étaient instaurés dans ces pays, soit pour d’autres raisons, par exemple la modification du tracé des frontières qui leur valait de perdre la nationalité qu’elles avaient avant leur déportation.

C’est dans ces conditions que les Nations Unies se voyaient saisies, dès 1946, d’un problème dont les incidences humaines, sociales, économiques et politiques dépassaient très largement les possibilités de chaque nation, problème qui exigeait une intervention et une action internationales. La disparition de l’U.N.R.R.A., qui s’occupait des personnes déplacées à cette époque, mais dont l’activité essentielle était le secours aux pays éprouvés par la guerre, est à l’origine de la décision prise par les Nations Unies, le 15 décembre 1946, de créer une organisation internationale pour les réfugiés, dont l’Assemblée fixait à cette époque le mandat d’une manière extrêmement précise.

Le problème des réfugiés est ainsi né d’un double refus : celui de centaines de personnes de rentrer dans ce qui était leur patrie d’origine, et celui des puissances occupantes occidentales, Angleterre, États-Unis, France, de contraindre ces gens à rentrer, et volonté de leur part de leur accorder le droit d’asile dont le principe a été inscrit dans la Déclaration des Droits de l’Homme, votée récemment par l’Assemblée générale des Nations Unies.

Le budget de l’O.R.I. est théoriquement de 150 millions de dollars, ce qui représente à peu près quatre fois le budget des Nations Unies. Dès lors, les pays ont été extrêmement réticents pour se décider à adhérer à l’O.R.I., à laquelle ils étaient tenus de fournir des contributions fixées par un barème établi par l’Assemblée des Nations Unies. (La France apporte, par exemple, à l’O.R.I. une contribution de 6 millions de dollars.) Il est néanmoins encourageant de noter que certains petits pays, très éprouvés par la guerre, comme la Belgique et la Hollande n’ont pas hésité et ont été parmi les premières nations à adhérer à l’O.R.I., alors que des pays très puissants et très riches ont, jusqu’à présent, négligé de remplir ce qu’on peut considérer comme un devoir de morale internationale.

Des raisons politiques expliquent aussi la lenteur mise par certains pays à se joindre aux autres. Au lieu de ne considérer que l’aspect humanitaire du problème, ils ont mis l’accent sur l’aspect politique et ils ont pris le parti de se détourner de l’Organisation. En réalité, les opinions publiques nationales ont réagi avec une incroyable apathie. Elles eussent dû exiger de leurs gouvernements que des efforts fussent faits en commun pour que le fardeau que représente la masse des réfugiés et des personnes déplacées soit réparti d’une manière égale entre toutes les puissances. Cette réserve excessive a provoqué l’association de quelques nations de bonne volonté dans une commission préparatoire qui s’est inspirée du mandat et des principes de la future organisation. Cette commission est entrée en activité le 1er juillet 1 947.

A la date du 1er novembre 1948, l’organisation fournissait des services matériels à 705 000 personnes déplacées, c’est-à-dire l’entretien, l’assistance, le rapatriement et le rétablissement.

Parmi 550 000 personnes abritées dans les centres d’hébergements, il y avait, au Ier novembre 1948, 130 000 Polonais, 1 26 000 Baltes, 124 000 Juifs (la plupart d’origine polonaise) et 90 000 Ukrainiens. Il y avait également un groupe spécial de 13 000 Chinois, résidant avant la guerre dans différents territoires de l’Asie du Sud-Est, Indonésie, Singapour, Indochine, Philippines et qui ont été déplacés par suite des événements de guerre. L’organisation se préoccupe d’assurer leur rapatriement. On compte 135 000 unités familiales représentant 412 000 individus et 138 000 personnes absolument isolées.

En fait, c’est de plus d’un million de personnes que l’Organisation doit s’occuper actuellement. Ce sont les « ressortissants » de l’Organisation, parce qu’elles répondent, si j’ose dire, à des définitions précises contenues dans la Charte de l’O.R.I., qui règlent les conditions dans lesquelles les réfugiés peuvent se réclamer de l’Organisation ; elles visent également à l’exclusion de certaines catégories de personnes comme les criminels de guerre et les réfugiés d’origine* ethnique allemande.

Le mandat de l’O.R.I. est tout d’abord d’héberger les réfugiés et les personnes déplacées, ensuite de les nourrir. Il a donc fallu établir un réseau de ravitaillement qui trouve sa source dans différents pays, aux États-Unis en particulier, et qui permet l’importation de produits qui viennent s’ajouter à une maigre ration fournie gratuitement par l’Allemagne. Il faut ensuite les vêtir, les chauffer, veiller sur leur santé (2 500 médecins et 2 000 infirmiers, eux-mêmes des réfugiés, viennent aider le personnel médical de l’O.R.I). L’état de santé est bon en général, excellent même si on le compare à l’état de santé des différentes populations d’Europe occidentale. L taux de mortalité est bas et le taux de natalité relativement élevé.

Pourvoir aux besoins matériels des réfugiés est une tâche « passive ». L’important, c’est de régler le sort de ces réfugiés. L’Organisation s’y emploie par deux moyens, soit en les rapatriant, soit en les rétablissant dans différents pays d’accueil. Du 1er juillet 1947 au 30 novembre 1948, l’O.R.I. a rapatrié 59 000 personnes, principalement à destination de la Pologne et de la Yougoslavie. Dans le même temps, elle a fait émigrer 328 500 personnes. La différence entre ces deux chiffres a conduit un certain nombre de gens à prétendre que l’Organisation était engagée dans des activités politiques, visant à détourner d’une manière systématique les personnes déplacées du rapatriement. Je voudrais faire justice de cette accusation.

Le rapatriement est poursuivi sur une base parfaitement volontaire ; ne rentrent dans leur pays d’origine que les personnes qui se portent candidates au rapatriement. A celles qui, craignant des persécutions religieuses, politiques, raciales, refusent de rentrer dans leur pays d’origine et opposent des raisons valables à leur retour, à celles-là l’Organisation ouvre la voie de l’émigration. Sur 8 millions de réfugiés dénombrés en Allemagne en mai 1945, 7 millions sont rentrés dans leur pays d’origine et 328 000 ont émigré dans des pays d’accueil. La proportion des gens qui ont renoncé à leur pays est donc modeste.

Le 15 décembre 1946, en même temps qu’elle créait l’O.R.I., l’Assemblée recommandait aux pays membres d’accepter, sur leur territoire, une « part équitable des réfugiés et personnes déplacées non rapatriables ». Mais, comme il était à craindre, les pays d’accueil n’acceptèrent d’ouvrir des négociations que dans la mesure où ils pourraient trouver une main-d’œuvre bon marché qui comblerait des déficits dans des métiers ingrats ou désertés, et ceci en dépit des appels solennels lancés par l’Assemblée. Ainsi se développa un malentendu entre les pays d’accueil et l’Organisation. M. William Tuck, directeur général de l’O.R.I., disait lui-même en mai 1948 : « Nous ayons trop peu de temps, trop peu d’argent, trop peu de bateaux, et, ce qui est le plus grave, trop peu de charité chrétienne entre les nations. » C’était traduire à la fois le maigre soutien financier qu’on obtenait des gouvernements et l’égoïsme cynique des nations que ne voyaient dans les réfugiés qu’un moyen de satisfaire certains intérêts économiques. Une rigoureuse sélection médicale et professionnelle était imposée, le choix tombait de préférence sur les célibataires. L’attitude ferme de M. Tuck a contribué à améliorer un peu la situation. Si le plan de répartition équitable envisagé par les Nations Unies n’a pas même reçu de commencement d’application, les pays d’accueil en ont accepté cependant les principes : accueil dés familles tout entières, augmentation du nombre des immigrants.

Au cours des derniers mois, les États-Unis ont voté l’admission de 205 000 réfugiés et personnes déplacées, l’Australie a accepté de prendre 200 000 réfugiés, première tranche d’un programme plus ambitieux ; le Canada est prêt à en prendre 100 000. On espère ainsi disposer de 500 000 personnes. L’Organisation a pris des mesures pour acheminer cette année 380 000 réfugiés, et autant l’année suivante. Il est facile d’imaginer ce que représente, du point de vue administratif et du point de vue technique, un programme de cette envergure. (L’Organisation dispose, par exemple, actuellement, de 30 navires qui sillonnent sans arrêt les mers.) La réalisation de ce programme sera extrêmement longue. Les conditions qui figurent dans la loi américaine sont telles qu’elles rendent difficile l’admission de tous les candidats à l’émigration aux États-Unis. De sorte qu’il n’est pas absolument sûr qu’en dépit des décisions prises un programme de cette envergure puisse être mené à bien dans un temps minimum.

Est-ce à dire que, si ce programme est exécuté, le problème des réfugiés sera réglé? Certains faits interdisent d’aller si loin. Le problème au début de 1949 n’est pas celui qui avait été étudié par l’Assemblée générale des Nations Unies en 1946. Le mandat que celle-ci avait fixé était précis et limitait l’activité de l’O.R.I. aux seules personnes déplacées se trouvant en Allemagne du fait des événements de guerre. Depuis, de Pologne et de Roumanie, plus de 200 000 Juifs ont reflué sur l’Allemagne, dont 125 000 se trouvent encore dans les centres d’hébergement. Le rythme des arrivées de réfugiés politiques s’est accru au cours de ces derniers mois, et parmi eux 20 000 Tchèques. L’O.R.I. est donc aux prises avec de nouveaux problèmes qui excèdent largement son mandat et ses moyens.

Pour concilier ses devoirs humanitaires avec une saine appréciation de ses ressources, I’O.R.I. dut inaugurer une politique visant à limiter l’assistance matérielle aux seules personnes se trouvant dans la détresse. Cette politique a entraîné de longs et difficiles débats au sein du conseil d’administration de l’Organisation. Quatre-vingt mille réfugiés ont trouvé ainsi le chemin des centres d’hébergement au cours des six derniers mois.

Il y a d’ailleurs des cas où l’Assemblée générale des Nations Unies crée des organisations spéciales, pour les réfugiés arabes, par exemple. Cinq cent cinquante mille réfugiés arabes sont dans un état de détresse matérielle et morale absolument indescriptible. Tandis que l’Assemblée discutait ce problème, des télégrammes arrivaient tous les jours à Paris pour signaler que des enfants mouraient par dizaines. Un petit état-major fonctionne à Beyrouth, qui essaye de soulager leur misère effroyable. Parmi d’autres problèmes, je mentionnerai seulement encore celui des réfugiés hindous.

L’ignorance ou la superstition ont fait fermer trop de portes. Ces personnes déplacées, ces victimes des régimes totalitaires sont, contrairement à ce que certains disent, des éléments extrêmement sains moralement et physiquement, et très attachés aux principes démocratiques. Au service de leurs convictions et de leurs espérances, ils apportent leur santé et leur jeunesse.